Deddfwriaeth hygyrch a dwyieithog i Gymru

gan Dylan Hughes (Prif Gwnsler Deddfwriaethol, Llywodraeth Cymru) a Huw G Davies (Dirprwy Gwnsler Deddfwriaethol, Llywodraeth Cymru)1

Cyflwyniad

1. Yn ddiweddar y dechreuodd Cynulliad Cenedlaethol Cymru ar y fenter o wneud ymddygiad dynol yn ddarostyngedig i reolau. Mae'r anawsterau y mae pob sefydliad deddfu yn eu hwynebu wrth sicrhau bod deddfau’n hygyrch bellach yn wynebu egin lunwyr cyfraith yng Nghymru – yn cynnwys rhai problemau unigryw i daith Cymru tuag at hunanlywodraeth sy'n peri pryder penodol. Mae'r erthygl hon yn ceisio esbonio'r materion yn ymwneud â hygyrchedd deddfwriaeth a gododd yn sgîl datganoli pŵer deddfwriaethol i Gymru ac yn cyfrannu at drafodaeth am yr hyn y gellid ei wneud i fynd i'r afael â hwy.

2. Yn Morality of Law2 , mae’r Athro Lon Fuller yn nodi wyth ffordd y gallai’r fenter o greu a chynnal system gyfreithiol fethu:

  • methiant i gyflawni rheolau o gwbl;
  • methiant i roi cyhoeddusrwydd neu o leiaf i ddarparu ar gyfer y parti yr effeithir arnynt y rheolau y disgwylir iddynt gydymffurfio â hwy;
  • camddefnyddio deddfwriaeth ôl-weithredol, sy'n creu ansicrwydd ac yn tanseilio uniondeb rheolau;
  • methiant i wneud cyfreithiau yn ddealladwy;
  • rhoi rheolau sy’n gwrth-ddweud ei gilydd mewn grym;
  • rhoi rheolau sy’n amhosibl cydymffurfio â hwy mewn grym;
  • amrywiadau mor aml i’r rheolau fel nad oes modd cyflawni gweithredoedd yn unol  â hwy;
  • methiant i sicrhau cysondeb rhwng y rheolau a gyhoeddwyd a’u gweinyddiad.

3. Mae Fuller yn nodi nad yw methiant llwyr mewn perthynas ag unrhyw un ohonynt yn arwain yn syml at system gyfreithiol wael; mae’n arwain at rywbeth na ellir ei galw’n briodol yn system gyfreithiol o gwbl, ac eithrio yn yr ystyr ‘Pickwick’ y gellid parhau i alw contract wedi’i ddirymu yn un math o gontract3. Ym mhob rhan po’r byd lle mae pobl yn ddigon ffodus i gael eu llywodraethu o dan reolaeth y gyfraith, nid oes system berffaith wedi’i dyfeisio eto. Mae graddau o lwyddiant neu fethiant ym mhob un o’r wyth ffordd a nodwyd gan yr Athro Fuller ac mae lle i wella bob amser.

4. Yn sicr, nid yw'r sefyllfa yn y Deyrnas Unedig, neu Gymru’n unig, yn fethiant llwyr mewn perthynas ag unrhyw un o'r cyfarwyddiadau hyn, ond mae'n amlwg fod lle i wella o ran hygyrchedd deddfwriaeth, y dylem ei hystyried yn bennaf, yn ôl termau Fuller, mewn perthynas â’i chyhoeddi’n effeithiol ac i ba raddau y mae'n ddealladwy. Mae’r pryderon cyfredol am hygyrchedd y gyfraith yn y Deyrnas Unedig yn gyfarwydd i'r rhai sydd â diddordeb gwybodus mewn cyfraith statud a chânt eu disgrifio’n huawdl gan y diweddar Arglwydd Bingham yn ei lyfr, the Rule of Law 4. Mae'r systemau a'r amgylchiadau sy'n cael effaith andwyol ar hygyrchedd y gyfraith o safbwynt Cymreig yn codi’n bennaf o agweddau ar y system gyfreithiol a gwleidyddol sy’n gyffredin rhwng Cymru a Lloegr. Ond mae datganoli grym deddfwriaethol Senedd y DU i Gymru yn ddi-os wedi creu heriau ychwanegol o ran gwneud deddfwriaeth yn hygyrch i'r rhai sydd am ymgyfarwyddo â’r gyfraith sy’n berthnasol i Gymru

5. Mae dwy ran i’r erthygl hon. Mae’r rhan gyntaf yn cynnig esboniad cryno o’r cyd-destun sefydliadol a chyfreithiol yng Nghymru yn ymwneud â llunio deddfwriaeth sy’n berthnasol i Gymru a’i chyhoeddi. Mae’r ail ran yn trafod y materion ynghylch hygyrchedd deddfwriaeth sy’n codi o weithgarwch deddfu o fewn y cyd-destun hwnnw.

Adran 1

Rhan 1 – Y cyd-destun sefydliadol a chyfreithiol

Deddfu gan sefydliadau Cymru

6. Sefydlwyd Cynulliad Cenedlaethol Cymru gan Ddeddf Llywodraeth Cymru 1998 (“Deddf 1998”) . Dechreuodd ffurf gyfyngedig ar ddeddfu gan y Cynulliad Cenedlaethol ym 1999 yn sgîl trosglwyddo swyddogaethau (gan Orchymyn y Cyfrin Gyngor a wnaed o dan y Ddeddf honno5) i lunio is-ddeddfwriaeth6 a roddwyd gan Ddeddf Seneddol i Weinidogion y Goron. Nid oedd y pwerau deddfwriaethol hyn yn ansylweddol, ond o gymharu â’r setliadau datganoli ar gyfer Gogledd Iwerddon a’r Alban, a phwerau deddfwrfeydd gwladwriaethau is-sofran mên cymdeithasau tebyg eraill â threftadaeth cyfraith gwlad (megis taleithiau Canada a gwraldwriaethau a thrigiogaethau Awstralia), roeddynt yn gymedrol iawn eu cyrhaeddiad.

7. Darparodd Deddf Llywodraeth Cymru 2006 (“Deddf 2006”)  oddefeb newydd ar gyfer deddfu i’w gweithredu mewn dau gam. Yn y cam cyntaf, cafodd y pwerau is-ddeddfwriaethol a drosglwyddwyd i’r Cynulliad Cenedlaethol o dan Ddeddf 1998 eu trosglwyddo i weithrediaeth newydd a sefydlwyd gan Ddeddf 2006 (Llywodraeth Cymru7, wedi’i chyfansoddi o Weinidogion Cymru (yn cynnwys y Prif Weinidog), Is-weinidogion Cymru a’r Cwnsler Cyffredinol i Lywodraeth Cymru). Darparodd Rhan 3 y Ddeddf, a oedd yn weithredol rhwng 2007 a 2011, fecanwaith i’r Cynulliad Cenedlaethol wneud unrhyw ddarpariaeth i’r Cynulliad Cenedlaethol allu gwneud unrhyw ddarpariaeth y gellid ei gwneud mewn Deddf Seneddol drwy greu deddfau a elwir yn Fesurau Cynulliad. Ond roedd gallu’r Cynulliad Cenedlaethol i baso Mesurau o’r fath yn amodol ar roi cymhwysedd deddfwriaethol mewn diwygiad i Ddeddf 2006 drwy Orchymyn y Cyfrin Gyngor a gymeradwywyd gan Senedd y Deyrnas Unedig neu mewn Deddf Senedd y DU. Roedd Mesurau Cynulliad hefyd yn ddarostyngedig i gyfyngiadau pellach a nodir yn Neddf 2006.

8. Dechreuodd yr ail gam yn dilyn pleidlais 'Ie' mewn refferendwm a gynhaliwyd yng Nghymru ar 3 Mawrth, 2011 wrth i Ran 4 o Ddeddf 2006 ddod i rym. Mae Rhan 4 yn rhoi pŵer i'r Cynulliad Cenedlaethol basio deddfau drwy Ddeddf y Cynulliad mewn perthynas â phynciau a bennwyd yn Atodlen 7 i Ddeddf 2006. Mae pynciau cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad yn ymwneud ag amaethyddiaeth, pysgodfeydd a choedwigaeth a datblygu gwledig; henebion ac adeiladau hanesyddol; diwylliant; datblygu economaidd; addysg a hyfforddiant; yr amgylchedd; gwasanaethau tân ac achub a diogelwch tân; bwyd; iechyd a gwasanaethau iechyd; priffyrdd a thrafnidiaeth; tai; llywodraeth leol; Cynulliad Cenedlaethol Cymru8; gweinyddiaeth gyhoeddus; lles cymdeithasol; chwaraeon a hamdden; twristiaeth; cynllunio gwlad a thref; amddiffyn rhag dŵr a llifogydd; yr iaith Gymraeg. Nid y disgrifiadau hyn yw'r disgrifiadau gweithredol o bynciau y gall y Cynulliad Cenedlaethol ddeddfu yn eu cylch. Penawdau ydynt lle gellir dod o hyd i’r disgrifiadau gweithredol manylach (h.y. culach) sy’n pennu’r cymhwysedd manwl mewn gwirionedd. Mae gan nifer o'r pynciau eithriadau penodol sy'n arbennig o berthnasol i'r pynciau y cânt eu rhestru oddi tanynt, ond mae pob un o'r eithriadau yn berthnasol i bob pwnc9.

9. Caiff Mesurau a Deddfau Cynulliad Cenedlaethol Cymru eu rhoi mewn grym yn y Gymraeg a'r Saesneg ac fel arfer, llunnir is-ddeddfwriaeth a wneir gan Lywodraeth Cymru yn y ddwy iaith. Mae adran 156 o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 yn darparu fel a ganlyn:

“(1) The English and Welsh texts of—
(a) any Assembly Measure or Act of the Assembly which is in both English and Welsh when it is enacted, or
(b) any subordinate legislation which is in both English and Welsh when it is made,
are to be treated for all purposes as being of equal standing.”

10. Mae goblygiadau llawn hyn i system y llysoedd ac ymarfer cyfreithiol eto i'w gwireddu, gan fod llawer o'r ddeddfwriaeth sylfaenol yn y meysydd datganoledig yn dal i'w gweld yn Neddfau San Steffan yn Saesneg yn unig.

Deddfu ar gyfer Cymru gan Senedd y DU a Llywodraeth y DU

11. Mae setliad datganoli Cymru yn gadael llawer yn nwylo Senedd y DU a Llywodraeth y DU. Nid yw'r setliad yn cynnwys cyfraith sifil gyffredin a chyfraith droseddol. Nid yw ychwaith yn cynnwys gweinyddu cyfiawnder, plismona, trefn gyhoeddus, carchardai, cyfraith cyflogaeth, cyfraith cwmnïau, cyfraith iechyd a diogelwch, a nawdd cymdeithasol. Yn aml hefyd ceir eithriadau cymhleth i'r pynciau datganoledig - agweddau ar y gyfraith sydd wedi’u cynnwys yn fras o fewn y penawdau pwnc, ond sy'n cael eu cadw ar gyfer Senedd y DU. Er enghraifft, gall y Cynulliad Cenedlaethol wneud deddfau ynghylch lles anifeiliaid, ond nid ynghylch hela gyda chŵn. Yn yr un modd, ame cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad Cenedlaethol yn cynnwys gweithgareddau hamdden, ond nid betio, hapchwarae a loterïau.

12. Senedd y DU sy’n parhau i lunio deddfwriaeth ar gyfer Cymru yn y meysydd hyn ac mae’r chyfrifoldeb polisi gweithredol amdanynt yn nwylo adrannau Llywodraeth y DU. Hefyd, gall Senedd y DU barhau i wneud deddfau sydd o fewn cymhwysedd deddfwriaethol Cynulliad Cenedlaethol Cymru, yn amodol ar y confensiwn na fyddai fel arfer yn gwneud hynny heb gydsyniad y Cynulliad Cenedlaethol.

13. Wrth i’r gyfraith ddwyieithog a wneir gan sefydliadau Cymreig dyfu, bydd angen cynyddol i sefydliadau’r DU fynd i’r afael â thestun Cymraeg ar yr achlysuron y bydd angen newid y gyfraith yn y maes deddfwriaethol Cymreig. I wneud yn siŵr fod gwelliannau i ddeddfwriaeth ddwyieithog yn effeithiol mewn modd sy’n parchu statws y testun Cymraegm dylid diwyigio’r ddau destun10.

‘Deddfwriaeth Gymreig’ a deddfwriaeth arall sy’n berthnasol i Gymru

14. Felly roedd ddeddfwriaeth ddomestig a oedd yn gymwys i Gymru yn cynnwys maes a gâi ei weinyddu ac a oedd yn amodol ar newid gan sefydliadau llywodraeth ddatganoledig a maes a gâi ei weinyddu ac a oedd yn amodol ar newid gan Senedd y Deyrnas Unedig, Llywodraeth y DU a'i hasiantaethau11. Mae yna fân enghreifftiau o orgyffwrdd rhwng pob un o’r meysydd hyn a’i gilydd. Mae gan Weinidogion y Goron y DU swyddogaethau arferadwy mewn perthynas â Chymru sydd o fewn pŵer y Cynulliad Cenedlaethol i’w haddasu neu eu diddymu drwy ddeddf, er y byddai’n rhaid iddo gael cydsyniad yr Ysgrifennydd Gwladol i wneud hynny; er enghraifft, pwerau'r Ysgrifennydd Gwladol i bennu cyflog ac amodau athrawon mewn ysgolion a gynhelir gan awdurdodau lleol12. Ac yn yr un modd, mae yna sefyllfaoedd lle mae Gweinidogion Cymru yn arfer swyddogaethau gweithredol a roddir gan Ddeddf Senedd y DU, er nad oes gan y Cynulliad Cenedlaethol (y maent fel arall yn atebol iddo) y pŵer i wneud yr un peth mewn Deddf Cynulliad; er enghraifft, mae Gweinidogion Cymru bellach yn arfer swyddogaethau mewn perthynas â rheoliadau adeiladu13, ond nid yw pob agwedd ar y rhan honno o'r gyfraith o fewn cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad Cenedlaethol.

15. Ffaith arwyddocaol i bawb sy'n ymwneud â hygyrchedd cyfreithiau perthnasol i Gymru yw bod y rhan fwyaf o'r deddfau domestig (boed yn gyfraith statud neu’n gyfraith gwlad) sy'n effeithio ar fywydau pobl o ddydd i ddydd, a'r rhan fwyaf o faterion sy'n codi mewn ymarfer cyfreithiol, y tu allan i'r meysydd datganoledig - hyd yn oed ar ôl y bleidlais 'Ie' yng Nghymru. Nid yw setliad datganoli Cymru yn gyfwerth o ran ei gyrhaeddiad i setliadau'r Alban a Gogledd Iwerddon. Hyd yn oed pe bai’r Cynulliad Cenedlaethol yn ailddeddfu neu’n codeiddio’r holl gyfraith bresennol a allai o fewn ei gymhwysedd deddfwriaethol ar hyn o bryd, rydym yn amcangyfrif na fyddai’n cyfateb i fwy na thua traean o gyfanswm y gyfraith statud ddomestig sy'n gymwys i Gymru14. Eto i gyd, mae’n dal i fod yn gorff mawr o gyfraith hanfodol bwysig sy’n uniongyrchol berthnasol i bobl Cymru, gan gwmpasu pethau megis Gwasanaeth Iechyd Gwladol Cymru, y system addysg, gofal cymdeithasol, tai, diogelu'r amgylchedd a'r iaith Gymraeg.

16. Mae'r erthygl hon yn ymwneud yn bennaf â sut rydym yn gwneud deddfwriaeth Gymreig yn fwy hygyrch, ac i’r perwyl hwn, mae 'deddfwriaeth Gymreig' yn cynnwys y categorïau canlynol o ddeddfwriaeth ym maes deddfwriaethol y sefydliadau deddfu yng Nghymru15:  

  • Deddfau a Mesurau y Cynulliad Cenedlaethol;
  • Deddfau Senedd y Deyrnas Unedig, mewn perthynas â darpariaethau unrhyw ddeddfwriaeth y gellir ei rhoi mewn grym mewn Deddf y Cynulliad Cenedlaethol neu a wneir mewn is-ddeddfwriaeth gan Lywodraeth Cymru;
  • Offerynnau statudol y DU mewn perthynas â darpariaethau unrhyw ddeddfwriaeth y gellir ei rhoi mewn grym mewn Deddf y Cynulliad Cenedlaethol neu a wneir mewn is-ddeddfwriaeth gan Lywodraeth Cymru;
  • Offeerynnau statudol Cymreig16;
  • is-ddeddfwriaeth arall a wneir gan Weinidogion Cymru, y Prif Weinidog neu'r Cwnsler Cyffredinol.

17. Categori arall nad yw ym mhŵer y sefydliadau datganoledig Cymreig i’w newid, ond sy’n hanfodol i sicrhau mynediad effeithiol at ddeddfwriaeth sydd o fewn eu maes, yw’r ddeddfwriaeth sy’n ymdrin â chyfraith gyfansoddiadol llywodraeth ddatganoledig, yn cynnwys Deddfau Llywodraeth Cymru a’r is-ddeddfwriaeth a wnaed oddi tanynt. Byddem hefyd yn cynnwys y categori hwn fel ‘deddfwriaeth Gymreig’ at ddibenion gweithredu ar hygyrchedd.

18. Ond mae angen i ni gadw mewn cof hefyd wrth adrodd ar y modd y mae deddfwriaeth Gymreig yn gweithio fod angen gwneud cysylltiadau â’r ddeddfwriaeth sy’n berthnasol i Gymru y tu allan i’r meysydd datganoledig. Mae hyn yn berthnasol i’r modd yr adroddir y stori mewn deddfwriaeth a’r modd y caiff ei hadrodd mewn naratifau esboniadol ar gyfer gwahanol gynulleidfaoedd.

System Llysoedd Cymru a Lloegr

19. Ar ôl datganoli, mae Cymru yn parhau’n rhan o’r system llysoedd unedig yng Nghymru a Lloegr. Mae datganoli wedi cael effaith sylweddol ar weinyddu cyfiawnder yng Nghymru, ond yn bennaf, drwy newid trefniadau gweinyddol. Mae gan Gymru Lys Gweinyddol. Mae ganddi Farnwr Siawnsri, Barnwr Mecantilaidd a barnwyr sy’n eistedd yn y Llys Technoleg ac Adeiladwaith yng Nghymru. Mae yna wahaniaethau yn y system tribiwnlysoedd hefyd sy’n codi’n uniongyrchol o ddarpariaeth statudol ar wahân ar gyfer Cymru, gyda thribiwnlysiedd Cymreig ar wahân ar gyfer materion megis iechyd meddwl, anghenion addysgol arbennig ac achosion gwahaniaethu ar sail anabledd mewn ysgolion a'r iaith Gymraeg17. Er gwaethaf y gwahaniaethau hyn, mae’r holl ddeddfwriaeth sy’n berthnasol i Gymru yn rhan o’r gyfraith a gydnabyddir gan y llysoedd a’r tribiwnlysoedd yng Nghymru a Lloegr. Mae modd dod â hawliad y gellir ei wneud mewn llys sirol yng Nghymru lle mae dadl ynghylch effaith deddfwriaeth a wnaed gan y Cynulliad gerbron llys yn Lloegr hefyd a gweinyddu cyfiawnder yn unol â hynny.

20. Mae Mesurau a Deddfau’r Cynulliad yn gymwys mewn perthynas â Chymru o ran y termau a fynegir yn y deddfiadau hynny, ond yn cwmpasu Cymru a Lloegr. Y gwahaniaeth rhwng cysyniadau cyfreithiol o gymhwyster a chwmpas yw’r modd technegol y gellir cysoni datganoli grym deddfwriaethol i Gymru â’r awdurdodaeth unedig mewn cyfraith statud – ac mae’n creu dryswch. Mae Adran 2(4) o Ddeddf Anghenion Addysgol Arbennig (Gwybodaeth) 2008 (Deddf Senedd y DU) yn datgan bod y Ddeddf yn cwmpasu Cymru a Lloegr. Ond mae darpariaethau eraill sy’n gwneud amrywiadau sylweddol i’r gyfraith yn gwneud yn glir eu bod yn gymwys o ran Lloegr yn unig ac nid i Gymru. Yn ffodus, rydym yn gallu osgoi drysu’r anghyfarwydd yn y ffordd hon ym Mesurau a Deddfau’r Cynulliad drwy beidio â chynnwys darpariaethau’n ymwneud â chwmpas. Ni chânt eu cynnwys ar y sail y byddai darpariaethau yn ymwneud â chwmpas ym Mesurau a Deddfau’r Cynulliad yn ddiangen, gan mai’r rhan o’r gyfraith a gydnabyddir gan system llysoedd Cymru a Lloegr yn unig y gall darpariaethau Mesur neu Ddeddf Cynulliad ei llunio (mewn geiriau eraill, cwmpasu Cymru a Lloegr yn unig y gall wneud)18. Mae Deddf neu Fesur y Cynulliad Cenedlaethol yn ymdrin â chymhwysiad mewn perthynas â Chymru drwy ddarpariaeth benodol, ac mae union dermau hyn yn dibynnu ar natur deunydd pwnc y ddeddfwriaeth. Gallai darpariaeth am bwerau a dyletswyddau “awdurdod lleol” gynnwys diffiniad o “awdurdod lleol” fel y cyngor ar gyfer sir neu fwrdeistref sirol yng Nghymru. Mae cymhwysiad darpariaethau yn y Bil Archwilio Cyhoeddus (Cymru), sy’n destun ymgynghoriad ar hyn o bryd, yn cael ei wneud yn glir drwy gyfeirio at y cyrff sy’n ddarostyngedig i archwiliad gan Archwilydd Cyffredinol Cymru (Gweinidogion Cymru, awdurdodau lleol ar gyfer ardaloedd yng Nghymru ac ati) a’r trefniadau ar gyfer penodi Archwilydd ac atebolrwydd yr Archwilydd (hy yn ddarostyngedig i sefydliadau datganoledig Cymreig). Mae drafft y Bil Sgorio Hylendid Bwyd (Cymru), sydd wedi bod yn destun ymgynghoriad ac ar fin cael ei gyflwyno, yn cyfyngu ar gymhwysiad ei ddarpariaethau drwy gyfeirio at ardaloedd awdurdodau bwyd yng Nghymru: “Rhaid i awdurdod bwyd yng Nghymru arolygu sefydliadau busnes bwyd yn ei ardal er mwyn asesu safonau hylendid bwyd y sefydliad.” Mae dynodiad o gymhwysiad yn cael ei ddarparu hefyd yn nheitlau byr Mesurau a Biliau’r Cynulliad.

Cyhoeddi deddfwriaeth a wneir yng Nghymru neu sy’n ymwneud â Chymru

21. Argraffydd Deddfau Seneddol y Frenhines sydd â chyfrifoldeb dros gyhoeddiad swyddogol deddfwriaeth Gymreig (ar wahân i is-ddeddfwriaeth nad yw’n cael ei llunio drwy offeryn statudol), swyddfa sydd erbyn hyn wedi’i chynnwys gyda swyddfeydd ac adrannau eraill â swyddogaethau gwybodaeth gyhoeddus a chofnodion o dan sefydliad ymbarél ar gyfer y DU: yr Archifau Gwladol19. Nid oes unrhyw ddarpariaeth o dan Ddeddfau Llywodraeth Cymru i gael Argraffydd y Frenhines ar gyfer Cymru20, nac unrhyw ddarpariaeth benodol ynghylch argraffu Mesurau a Deddfau’r Cynulliad yn yr un modd ag ar gyfer yr Alban. Cynhyrchir argraffiadau swyddogol Mesurau a Deddfau’r Cynulliad  dan drefniadau gweinyddol gan Reolwr Llyfrfa ei Mawrhydi (sydd hefyd yn cael ei benodi drwy Freinlythyrau fel Argraffydd Deddfau Seneddol y Frenhines, ac sy’n dal Swydd Argraffydd y Frenhines ar gyfer yr Alban ac wedi’i benodi fel Argraffydd y Llywodraeth a’r swyddog a benodir i argraffu Deddfau Cynulliad Gogledd Iwerddon). Mae cyhoeddi offerynnau statudol Cymreig yn gyfrifoldeb i Argraffydd Deddfau Seneddol y Frenhines o dan Ddeddf Offerynnau Statudol 1946, fel y’i haddaswyd yn sgîl datganoli.

Diwygio a chydgrynhoi’r ddeddfwriaeth

22. Comisiwn y Gyfraith ar gyfer Cymru a Lloegr yw’r unig gorff sy’n gyfrifol yn ffurfiol am edrych ar ddiwygio’r gyfraith sy’n gymwys i Gymru, ond gwneir hyn drwy brism system gyfreithiol unedig Cymru a Lloegr. Nid yw’r dimensiwn Cymreig penodol i gyflwr presennol Cyfraith Cymru a Lloegr sy’n deillio o ddatganoli pŵer deddfwriaethol yn cael sylw, na hyd yn oed yn cael ei gydnabod, yn Neddf Comisiynau’r Gyfraith 1965, a sefydlodd y Comisiwn a’r hyn sy’n cyfateb iddo yn yr Alban.

23. Mae swyddogaethau Comisiwn y Gyfraith wedi’u nodi yn adran 3 o Ddeddf 1965, sydd ar hyn o bryd yn darparu fel a ganlyn:

3.  Functions of the Commissions.
(1) It shall be the duty of each of the Commissions to take and keep under review all the law with which they are respectively concerned with a view to its systematic development and reform, including in particular the codification of such law, the elimination of anomalies, the repeal of obsolete and unnecessary enactments, the reduction of the number of separate enactments and generally the simplification and modernisation of the law, and for that purpose—
(a) to receive and consider any proposals for the reform of the law which may be made or referred to them;
(b) to prepare and submit to the Minister from time to time programmes for the examination of different branches of the law with a view to reform, including recommendations as to the agency (whether the Commission or another body) by which any such examination should be carried out;
(c) to undertake, pursuant to any such recommendations approved by the Minister, the examination of particular branches of the law and the formulation, by means of draft Bills or otherwise, of proposals for reform therein;
(d) to prepare from time to time at the request of the Minister comprehensive programmes
of consolidation and statute law revision, and to undertake the preparation of draft Bills pursuant to any such programme approved by the Minister;
(e) to provide advice and information to government departments and other authorities or
bodies concerned at the instance of the Government [ of the United Kingdom or the Scottish Administration ] with proposals for the reform or amendment of any branch of the law;
(f) to obtain such information as to the legal systems of other countries as appears to the Commissioners likely to facilitate the performance of any of their functions.
(2) The Minister shall lay before Parliament any programmes prepared by the Commission and approved by him and any proposals for reform formulated by the Commission pursuant to such programmes.
(3) Each of the Commissions shall make an annual report to the Minister on their proceedings, and the Minister shall lay the report before Parliament with such comments (if any) as he thinks fit.
[(3A) Subsections (2) and (3) of this section shall have effect in relation to the Scottish Law Commission with the substitution of “the Scottish Parliament” for “Parliament”.]
(4) In the exercise of their functions under this Act the Commissions shall act in consultation with each other [and the Northern Ireland Law Commission].”

24. Y Gweinidog y cyfeirir ato yn yr adran hon yw’r Arglwydd Ganghellor21.

25. Er gwaethaf ei gylch gwaith statudol, mae gwaith Comisiwn y Gyfraith wedi mynd i’r afael â’r dimensiwn Cymreig penodol i ddeddfu o fewn yr awdurdodaeth. Cydgrynhodd Deddf Gwasanaethau Iechyd Gwladol (Cymru) 2006 y gyfraith ar y GIG yng Nghymru mewn Deddf o dan Senedd y DU. Roedd hyn yn dilyn set o argymhellion gan Gomisiwn y Gyfraith. Ac yn ei adroddiad diweddar ar Ofal Cymdeithasol i Oedolion, sy’n argymell diwygiadau cynhwysfawr i’r gyfraith statud ar y pwnc hwn, daeth Comisiwn y Gyfraith i’r casgliad canlynol:

“In our view, it would be constitutionally infelicitous to propose that the UK Parliament legislate for Welsh adult social care, whether in one UK bill covering both England and Wales, or in separate Westminster bills for each country. Given that Part 4 [of the Government of Wales Act 2006] has now been brought into force, we recommend that our proposals be implemented in Wales by means of an Act of the National Assembly. This would allow for the legislation itself to be made in Wales and would give the Welsh Assembly the freedom to implement our recommendations in the way they preferred. They would also be able to introduce further provisions into our recommended legislation – such as compulsory and emergency powers in adult protection – if they considered that desirable. Although the introduction of Part 4 does not affect the continued operation of Measures which were passed under the Part 3 regime – which would include the Social Care Charges (Wales) Measure 2010, for example – we would anticipate that in drafting a bill to introduce the recommendations set out in this report, the National Assembly would take the opportunity to repeal and re-enact those measures already passed that should be integrated into the instrument for our scheme.”22

Adran 2

Rhan 2 – Materion hygyrchedd sy’n effeithio ar Gymru

Cyflwyniad – tair agwedd

26. Mae tair prif agwedd ir her hygyrchedd mewn perthynas â deddfwriaeth Gymreig sydd angen sylw:

  • argaeledd fersiynau cyfredol o’r ddeddfwriaeth fel y’i diwygiwyd (yn Gymraeg ac yn Saesneg lle lluniwyd deddfwriaeth yn ddwyieithog);
  • cymhlethdod yn deillio o systemau deddfu ac adolygu cyfraith, arferion a gweithgaredd y Cynulliad Cenedlaethol, Llywodraeth Cymru, Senedd y DU, Llywodraeth y DU a Chomisiwn y Gyfraith fel y mae’n ymwneud â’r meysydd datganoledig Cymreig;
  • argaeledd naratifau esboniadol o’r gyfraith sy’n ymwneud â Chymru mewn meysydd pwnc sy’n rhannol neu’n gyfangwbl o fewn y meysydd datganoledig Cymreig (er budd cyfreithwyr neu rai nad ydynt yn gyfreithwyr).

 

Hygyrchedd testun deddfwriaethol cyfredol

27. Nid oes unrhyw destun rhad ac am ddim wedi’i ddiweddaru’n llawn ar gael o’r ddeddfwriaeth sy’n gymwys i Gymru, Ac nid oes testun rhad ac am ddim wedi’i ddiweddaru’n llawn o’r ddeddfwriaeth sy’n gymwys i Loegr chwaith. Wrth ddweud “wedi’i ddiweddaru” yr hyn a olygwn yw ymgorffori amrywiadau testunol ac annhestunol a nodi a ddechreuwyd gwneud darpariaethau, ac i ba raddau. Ceir rhai problemau yng Nghymru yn unig ar gyfer y rhai sydd am wybod am y gyfraith sy’n gymwys i Gymru ac maent yn haeddu sylw a gweithredu, ond nid ydynt ar hyn o bryd mor ddifrifol â’r problemau a rennir gan bobl sydd eisiau darganfod, heb fynd i gost, sut olwg sydd ar y llyfr statud ar unrhyw adeg ar gyfer Cymru a Lloegr neu Loegr yn unig. Deillia’r sefyllfa hon o’r hyn a fu’n bolisi hirsefydlog gan Lywodraeth y DU y byddai cyhoeddi fersiynau wedi’u diweddaru o ddeddfwriaeth yn cael ei adael yn gyfan gwbl i’r sector preifat. Bu newid yn lled ddiweddar, er hynny, gyda chynhyrchu’r gronfa ddata ar-lein o ddeddfwriaeth gan yr Archifau Gwladol ac sydd i’w gweld bellach yn www.legislation.gov.uk.

28. Mae’r platfform gwybodaeth ddeddfwriaethol a ddarperir gan www.legislation.gov.uk yn ateb technolegol o’r radd flaenaf i gyflwyno allbwn helaeth ac anhylaw cyrff deddfu’r DU Mae’n system drawiadol, er enghraifft o ran ei gallu i ymdrin ag amrywiadau testunol ac annhestunol23, ac mae iddi botensial anferth o ran gwella mynediad at ddeddfwriaeth.  Mae’r dasg enfawr o wneud y system yn gyfredol ar y gweill ac mae’r tîm sy’n gyfrifol amdani wrthi’n datblygu technolegau arloesol a phartneriaethau gyda thrydydd partïon yn y sectorau cyhoeddus a phreifat er mwyn cyrraeddd y nod o greu testun deddfwriaethol wedi’i ddiweddaru’n llawn fel y’i diwygiwyd ar gyfer y DU gyfan. Ond bydd cyflawni’r nod yn cymryd amser. O dan y trefniadau presennol, mae gweithgaredd yn canolbwyntio ar ddeddfwriaeth sylfaenol â blaenoriaeth a hyd yn hyn, ni wnaed unrhyw ymdrech i gadw offerynnau statudol fel y’u diwygiwyd yn gyfredol.

29. Mae gweithwyr proffesiynol, neu unrhyw un arall sy’n barod i dalu, yn cael eu gwasanaethau’n dda at ei gilydd gan rai sy’n cyhoeddi deddfwriaeth yn fasnachol. Mae gwasanaethau tanysgrifio ar-lein fel Westlaw a Lexis-Nexis Butterworths Direct yn darparu testunau cyfredol fel y’i diwygir deddfwriaeth sylfaenol ac is-ddeddfwriaeth sy’n gymwys i Gymru a Lloegr, Lloegr yn unig neu Gymru’n unig. Maent yn cynnwys testun fel y’i diwygir pob deddfwriaeth sylfaenol a roddwyd mewn grym gan y Cynulliad Cenedlaethol ac offerynnau statudol a wnaed gan Weinidogion Cymru a’r Cynulliad cyn 2007. Ond nid ydynt yn darparu testunau Cymraeg y ddeddfwriaeth honno.

30. Ni fydd person gyda neu heb fynediad at wasanaethau tanysgrifio sy’n dymuno gweld y testun deddfwriaethol wedi’i ddiweddaru yn Saesneg deddfwriaeth yn y meysydd datganoledig Cymreig fawr iawn yn waeth ei fyd na pherson sy’n dymuno gweld y ddeddfwriaeth wedi’i diweddaru sy’n gymwys i Gymru y tu allan i’r meysydd hynny (neu yn wir y ddeddfwriaeth sy’n gymwys i unryw ran arall o’r DU). Mae’r anawsterau hygyrchedd ychwanegol o ran mynediad at ddeddfwriaeth Gymreig yn ymwneud â materion sy’n gysylltiedig â threfniadaeth gyffredinol y ddeddfwriaeth a’r broses o’i chreu a ddisgrifir ym mharagraffau 33 i 36 isod. Ond yn ôl safonau rhyngwladol (ee Canada, Awstralia, Seland Newydd24) ni fydd unrhyw un sydd eisiau gweld testun wedi’i ddiweddaru a’i ddiwygio unrhyw le yn y DU lawer gwell ei fyd gan nad yw’n bosibll ar hyn  bryd i weld y testun diweddaraf yn y ffordd sy’n bosibl drwy’r gwasanaethau tanysgrifio sydd ar gael yn fasnachol.

31. Bydd y sawl sy’n dymuno gweld testun Cymraeg wedi’i ddiweddaru y gyfraith a wneir yn Gymraeg mewn sefyllfa waeth na’r un gan nad yw’r testun hwn ar gael o gwbl mewn unrhyw wasanaeth cyhoeddus nac wedi’i ddarparu’n fasnachol. Golyga hyn fod y testun Cymraeg yn anodd iawn i’w ddefnyddio at unrhyw ddibenion ymgyfreitha ymarferol o ddydd i ddydd. Ni fydd testun Cymraeg deddfwriaeth ond yn adnodd hawdd ei ddefnyddio mewn gwirionedd yn ystod y cyfnod pan fydd yn destun ymgynghori a chraffu cyn deddfu, ac am ba bynnag gyfnod ar ôl deddfu y mae’n goroesi heb ei ddiwygio. Ll rydym yn llunio cyfraith ddwyieithog, effaith adran 156(1) o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 yw mai’r ddau destun yw’r gyfraith, nid y naill neu’r llall. Golyga hyn fod angen i’r darllenydd ddeall y ddau destun er mwyn deall y sefyllfa gyfreithiol yn llawn (neu fel arall, i geisio cyngor gan rywun sy’n gallu eu deall) – gellir cael gwared ar amwysedd mewn un testun drwy ddefnyddio’r llall. Mae’n amlwg nad yw absenoldeb testun Cymraeg wedi’i ddiweddaru’n llawn naill ai yn y gwasanaeth a ddarperir am ddim i’r cyhoedd neu a ddarperir gan y sector preifat yn ddigon da os ydym o ddifrif ynghylch gwneud y Gymraeg yn iaith cyfraith effeithiol.

32. Mae’r ateb o ran yr agwedd hon ar broblem deddfwriaeth Gymreig yn syml: rhaid neilltuo mwy o adnoddau ar gyfer ei gwneud yn gyfredol yn y Gymraeg a’r Saesneg ar y platfform a grëwyd eisoes yn www.legislation.gov.uk. Efallai y bydd angen rhai newidiadau i’r modd y caiff deunydd ei gyflwyno, er enghraifft drwy ganiatáu i fersiynau Cymraeg a Saesneg o’r testunau wedi’u cydgrynhoi gael eu cyflwyno ochr yn ochr yn Gymraeg a Saesneg a gwell dynodiad o’u cymhwysiad tiriogaethol, ond mae’r bensaernïaeth TG greiddiol eisoes yn ei lle. Mae’r Archifau Gwladol a Llywodraeth Cymru yn cydweithio i gychwyn ar y gwaith angenrheidiol. Yn ddiweddar, soniodd y Cwsler Cyffredinol i Lywodraeth Cymru, Theo Huckle QC, am ymrwymo adnoddau ychwanegol ar gyfer y dasg hon mewn datganiad ar lafar i’r Cynulliad Cenedlaethol ynglŷn â hygyrchedd deddfwriaethol25. Gyda rhai adnoddau ychwanegol ar gyfer Cymru’n benodol, gellir datrys yr ôl-groniad o waith diweddaru o fewn 2 i 3 blynedd a gellir diweddaru pob deddfwriaeth Gymreig newydd ar unwaith fel mater o drefn yn y dyfodol.

Cymhlethdod yn codi o’r setliad datganoli ei hun a gweithgaredd deddfu a’i dilynodd

33. Hyd yn oed os oes gennych ffordd o gyrchu’r testun fel y’i diwygiwyd drwy wasanaeth ar-lein, byddwch yn wynebu rhywfaint o gymhlethdod yn y ddeddfwriaeth a gyflwynwyd sy’n codi o natur y setliad datganoli a’r gwethgaredd deddfu a’i dilynodd.

34. I ddangos hyn, gallai enghraifft sydd ar hyn o bryd ar y llyfr statud fod yn ddefnyddiol. Mae Pennod 2 o Ran 2 o Ddeddf Safonau a Fframwaith Ysgolion 1998 yn ymdrin â sefydlu, newid neu gau ysgolion a gynhelir gan awdurdodau lleol. Mae llawer ohono bellach yn berthnasol i Gymru yn unig o ganlyniad i ddiwygio yn ymwneud â Lloegr yn unig mewn Deddfau o San Steffan. Mae isadrannau (1) i (3), fel y’u diwygiwyd, o adran 30 (Hysbysiad gan gorff llywodraethu i derfynu ysgol sefydledig neu ysgol wirfoddol ) o Ddeddf Safonau a Fframwaith Ysgolion 1998 yn darparu:

“(1) Subject to the following provisions of this section, the governing body of a foundation or voluntary school may discontinue the school by serving on the Secretary of State and the local authority at least two years' notice of their intention to do so.
(2) If expenditure has been incurred on the school premises (otherwise than in connection with repairs)—
(a) by the Secretary of State,
(b) by the Funding Agency for Schools,
(c) by any local authority, or
(d) by an authority which was a local education authority within the meaning of any enactment repealed by the Education Act 1944 or an earlier Act,
       no such notice may be served without the consent of the Secretary of State.
(3) If discontinuing the school would affect the facilities for full-time education suitable to the requirements of persons over compulsory school age who have not attained the age of 19, the governing body shall, before serving a notice under this section, consult—
(a) if the school is in England—
(i) the Young People's Learning Agency for England, if it has secured the provision of education for any such persons at the school, and
(ii) each local authority which has secured the provision of education for any such persons at the school;
(b) if the school is in Wales, the Welsh Ministers.”

Mae’n amlwg o destun yr adran fod y gofyniad i ymgynghori a ragnodir gan is-adran (3) yn gymwys i Gymru mewn ffordd sy’n wahanol i Loegr gan fod yn rhaid i gorff llywodraethu ysgol sefydledig neu ysgol wirfoddol yng Nghymru ymgynghori â Gweinidogion Cymru ac nid Asiantaeth Dysgu Pobl Ifanc Lloegr ac awdurdod lleol26. Byddai’r rhai gyda rhywfaitn o ddealltwriaeth o fanion cyfreithiol datganoli yng Nghymru ac sy’n gallu defnyddio fersiwn wedi’i diweddaru a’i hanodi’n llawn o’r adran hon (hy y rhai sy’n talu am y gwasanaeth) yn ymwybodol fodd bynnag fod y sefyllfa’n fwy cymhleth. Byddai nodiadau a ddarperir gan brif gyhoeddwyr masnachol testun cyfreithiol wedi’i ddiweddaru yn dweud wrth y darllenydd fod y cyfeiriadau yn isadrannau (1) a (2) i’r “Ysgrifennydd Gwladol” wedi cael eu trosglwyddo, mewn perthynas â Chymru, i’r Cynulliad Cenedlaethol27. Yr hyn na fydd y nodiadau hynny’n dweud wrthych yw bod y swyddogaethau bellach wedi’u breinio yng Ngweinidogion Cymru yn rhinwedd pargraff 30 o Atodlen 11 Deddf Llywodraeth Cymru 2006. Ar gyfer Cymru, felly, roedd cyfeiriadau at yr Ysgrifennydd Gwladol yn golygu yr Ysgrifennydd Gwladol pan roddwyd y darpariaethau mewn grym yn y lle cyntaf, golygent Gynulliad Cymru rhwng 1999 a 2007, ac ers 2007, maent wedi golygu Gweinidogion Cymru. Felly, ar gyfer Cymru, mae cyfeiriadau at yr Ysgrifennydd Gwladol yn is-adrannau (1) a (2) sydd mewn gwirionedd yn golygu Gweinidogion Cymru, yn ogystal â’r cyfeiriad tesunol gwirioneddol at Weinidogion Cymru yn yr is-adran sy’n dilyn. I ychwanegu at y dryswch hwn, os pery’r darllenydd hyd at adran 31 y Ddeddf (neu’n wir, os yw’n mynd yn ôl i adran 29), fe wêl gyfeiriad at yr angen, er enghraifft, i ymgynghori â’r Cynulliad. Bydd adran ddehongli cyffredinol (162) y Ddeddf (fel y’i diwygiwyd) yn dweud wrth y darllenydd mai Cynulliad Cenedlaethol Cymru y mae’r Cynulliad yn ei olygu. Ond ni fydd yn dweud wrthych fod hyn mewn gwirionedd yn golygu Gweinidogion Cymru mewn cyfraith mewn gwirionedd (eto yn rhinwedd paragraff 30 o Atodlen 11 i Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006).

35. Yr ateb i’r holl ddryswch hwn yw disodli statud tra diwygiedig a glosiedig  San Steffan sydd erbyn hyn ond yn berthnasol i Gymru yn bennaf, a llunio ailddatganiad modern o'r gyfraith ar drefniadaeth ysgolion mewn Deddf Cynulliad yn ei le. Dyma un o ddibenion y Bil Safonau a Threfniadaeth Ysgolion (Cymru) sydd gerbron y Cynulliad ar hyn o bryd.
 
36. Mae nifer o achosion dros y mathau o anawsterau a ddangosir uchod—

(a) i raddau cyfyngedig ond arwyddocaol, mae’n ganlyniad angenrheidiol o gael system gyfreithiol unedig yng Nghymru a Lloegr ac ystod gymharol gyfyng o gymhwyedd deddfwriaethol i’r Cynulliad (o gymharu â’r Alban a Gogledd Iwerddon);

(b) yn rhannol, mae’n adlewyrchiad o etifeddiaeth ddeddfwraethol y system cyn ac ar ôl datganoli – y ddeddfwriaeth helaeth ar gyfer Cymru a Lloegr a’r DU sy’n parhau mewn grym yg Nghymru ac na ellir ei ddatgysylltu ond drwy gydymdrech dros gyfnod hir o amser;

(c) yn rhannol, mae’n cael ei effeithio gan benderfyniadau polisi, trafod a drafftio a wnaed yn y blynyddoedd diwethaf ac o hyn ymlaen ynghylch sut y bydd y gyfraith yn cael ei llunio ar gyfer Cymru (er enghraifft, a wneir darpariaeth mewn Bil yn San Steffan yn hytrach na Deddf Cynulliad, neu mewn Deddf Cynulliad yn diwygio un neu fwy o Ddeddfau Cymru a Lloegr neu'r DU, neu os nad oes rhaglen dreigl o Filiau adolygu a chydgrynhoi, bydd y gyfraith yng Nghymru yn llai hygyrch nag a fyddai fel arall);

(d) yn rhannol, mae’n cael ei effeithio gan y nifer fawr o Filiau San Steffan sy’n gymwys i Loegr yn unig ac sy’n gadael yr hen destun ar gyfer y DU neu Gymru a Lloegr yn ei le ar gyfer Cymru yn unig;

(e) yn rhannol, mae’n cael ei effeithio gan y mecanweithiau cynnar ar gyfer trosglwyddo pwerau i Weinidogion Cymru drwy glosio darpariaethau mewn gorchmynion trosglwyddo a Deddfau – er bod hon yn broblem sy’n lleihau dros amser wrth i ddeddfwriaeth newydd drosglwyddo swyddogaethau penodol i sefydliadau datganoledig yng Nghymru.

37. Ateb a gynigir yn gyffredin i ddatrys y materion hyn yw creu “llyfr statudau Cymreig”28. Ar yr wyneb, mae hwn yn syniad deniadol, ond nid yw’n ddisgrifiad cwbl briodol o’r hyn sydd ei angen o dan y setliad cyfredol, o ystyried cwmpas y parth deddfwriaethol Cymreig a bodolaeth y system llysoedd unedig. Hyd yn oed o fewn y parth deddfwriaethol datganoledig, mae’r gyfraith statud sy’n gymwys i Gymru yn unig yn cydblethu, i raddau mwy neu lai, â ffabrig deddfwriaethol awdurdodaeth unedig Cymru a Lloegr; ac y mae’n parhau’n wir bod mwyafrif llethol y statudau sydd mewn grym a’r rhan helaethaf o’r gyfraith newydd a wneir gan Senedd y Deyrnas Unedig yn gymwys i’r awdurdodaeth gyfan. Yn ein barn ni, felly, yn y sefyllfa gyfredol, ni fyddai gosod label o’r fath yn gam buddiol, gan y byddai defnyddio’r label yn debygol o gydasio tri mater sydd, er bod cysylltiad rhyngddynt, yn haeddu sylw ar wahân:

  • yn gyntaf, i ba raddau y mae’r cyfreithiau o fewn y parth datganoledig yn hygyrch;
  • yn ail, a ddylid datganoli pwerau deddfwriaethol pellach i Gymru;
  • yn drydydd, a ddylai Cymru gael system llysoedd ar wahân.

38. Gellir gweld y berthynas rhwng cwmpas y setliad datganoli ac i ba raddau y gellir gwneud y cyfreithiau sy’n gymwys i Gymru yn fwy hygyrch, neu o leiaf y ffordd y gellir eu gwneud yn fwy hygyrch, drwy edrych ar yr enghraifft o’r gyfraith mewn perthynas â phlant. Mae cyfraith ac achosion teulu wedi eu heithrio o’r pynciau lles cymdeithasol. O ganlyniad, nid oes modd i’r Cynulliad Cenedlaethol basio Deddf gydgrynhoi neu ddiwygio sydd â’r un cwmpas â Deddf Plant 1989 (“Deddf 1989”), sef yr ymdriniaeth gynhwysfawr ddiwethaf o’r pwnc mewn statud unigol ar gyfer Cymru a Lloegr. Mae Deddf 1989 wedi ei diwygio’n sylweddol gan nifer o Ddeddfau Seneddol a hefyd gan Fesur Cynulliad29. Mae darnau sylweddol o Ddeddf 1989 fel y’i deddfwyd yn wreiddiol sydd y tu allan i gymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad, gan gynnwys llawer o Ran 1 o’r Ddeddf (darpariaethau rhagarweiniol gan gynnwys yr egwyddor sydd i’w chymhwyso gan lysoedd), Rhan 2 (gorchmynion mewn perthynas â phlant mewn achosion teulu) a Rhan 4 (gorchmynion gofal a goruchwylio). Ond mae darpariaethau sylweddol yn Neddf 1989 fel y’i deddfwyd yn wreiddiol sydd o fewn cymhwysedd y Cynulliad; megis Rhan 3 (cymorth awdurdod lleol i blant a theuluoedd), Rhan 6 (cartrefi cymunedol ar gyfer plant), Rhan 7 (cartrefi gwirfoddol a sefydliadau gwirfoddol), Rhan 8 (cartrefi plant cofrestredig), Rhan 9 (trefniadau preifat ar gyfer maethu plant) a Rhan 10 (gwarchod plant a gofal dydd ar gyfer plant ifanc). Mae Rhan 5 (amddiffyn plant) yn cynnwys cymysgedd o ddarpariaethau sydd o fewn cymhwysedd a darpariaethau nad ydynt.

39. Daw’n amlwg ar unwaith, wrth i’r gwahaniaethau polisi rhwng Cymru a Lloegr gynyddu mewn perthynas â materion datganoledig sy’n ymwneud â phlant, y bydd rhaid adrodd yr stori ddeddfwriaethol mewn ffordd wahanol i’r ffordd y’i hadroddwyd yn y gorffennol. Oni fydd y setliad yn newid, bydd rhaid i ddarnau sylweddol o’r gyfraith ynglŷn â phlant barhau mewn Deddfau San Steffan. Fel rheol, y math gorau o ddarpariaeth mewn Deddfau Cynulliad, o safbwynt y darllenydd, yw darpariaeth sy’n sefyll ar ei phen ei hunan yn y Ddeddf, yn hytrach na diwygiad mewn deddfwriaeth sy’n bodoli eisoes. Mae hyn yn adrodd y stori mewn un ddogfen a hefyd yn sicrhau bod y gyfraith yn y Gymraeg yn ogystal â’r Saesneg. Pan wneir newidiadau sylweddol yn y polisi sy’n sail i rai darpariaethau, gall cwestiynau godi pa un a fyddai’n well, mewn achos o’r fath, gweithredu drwy ddiwygio’r Ddeddf San Steffan, yn hytrach na gwneud darpariaeth rydd-sefyll yn y Ddeddf Cynulliad; er enghraifft, mae adran 47 o Ddeddf Plant 1989 yn ymwneud â dyletswyddau ymchwilio awdurdodau lleol, sydd o fewn cymhwysedd y Cynulliad Cenedlaethol, ond mae perthynas agos rhwng y dyletswyddau hynny a gweddill stori Rhan 5 o’r Ddeddf honno ynglŷn â gorchmynion asesu plant a gorchmynion amddiffyn brys, nad ydynt o fewn cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad. Os oes cysylltiad agos iawn rhwng y darpariaethau penodol a’r darpariaethau yn y Rhan honno nad ydynt wedi eu datganoli, hwyrach y byddai’n well er budd y darllenydd lleoli’r stori gyflawn mewn Deddf San Steffan ddiwygiedig.

40. Y pwynt yma yw y bydd natur y setliad yn hytrach na natur y pwnc, ar rai achlysuron, yn pennu ffurf y gyfraith. A hwyrach na fydd y canlyniad mor hygyrch nac mor hawdd i’w ddeall â’r canlyniad y gellid ei gael pe bai gan y Cynulliad Cenedlaethol bŵer deddfu ehangach. Er hynny, nid yw hyn yn gyfystyr â dweud mai’r angen i hwyluso’r canlyniad deddfwriaethol perffaith, o safbwynt rhywun sy’n dymuno gwneud y gyfraith yn hawdd i’w deall, ddylai fod yn ystyriaeth or-redol wrth benderfynu cwestiwn mor wleidyddol ddwys â pha bwerau sy’n briodol i’r Cynulliad Cenedlaethol.
 
41. Nid yw datganoli rhagor o bŵer deddfwriaethol, nac ychwaith creu system llysoedd ar wahân ar gyfer Cymru, yn rhag-amod angenrheidiol ar gyfer gwella hygyrchedd y cyfreithiau a wneir yng Nghymru . Ond mae’r setliad cyfredol a’r awdurdodaeth unedig yn effeithio ar y graddau, ac ar y ffordd, y gellir adrodd stori pwnc penodol, megis y gyfraith mewn perthynas â phlant, mewn statudau a ddeddfir gan y Cynulliad Cenedlaethol. Mae angen gwell trefniadau i ddynodi pa ddeddfwriaeth sy’n gymwys i Gymru’n unig, ac i hwyluso dealltwriaeth o’r gyfraith sydd o fewn y parth deddfwriaethol Cymreig, yn llyfr statudau Cymru a Lloegr. A bydd y trefniadau hynny yr un mor berthnasol i unrhyw feysydd a ychwanegir at y parth datganoledig yn y dyfodol, oherwydd ni fydd y stoc o ddeddfwriaeth mewn meysydd o’r fath yn mynd yn fwy hygyrch yn sydyn, nac yn haws i’w ddeall, yn union ar ôl cychwyn unrhyw ehangiad posibl yng nghymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad Cenedlaethol.

42. Felly, pa drefniadau  y dylid eu gwneud? Beth bynnag y bônt, dylent ganiatáu ar gyfer adolygu a diwygio’r ddeddfwriaeth o fewn y parth deddfwriaethol Cymreig, gan ganolbwyntio ar ei hansawdd fel cyfraith hygyrch – yn hytrach nag ystyried a yw’n bodloni blaenoriaethau polisi Llywodraeth Cymru ar y pryd.

43. Mae elfen o gydgrynhoi yn rhan o raglen ddeddfwriaethol 5-mlynedd gyfredol Llywodraeth Cymru. Bydd Bil a gyflwynir  i ddiwygio’r modd y rheoleiddir y gwasanaethau cymdeithasol a gofal cymdeithasol yn gynnwys ymgais uchelgeisiol i ailffurfio llawer o’r ddeddfwriaeth sylfaenol bresennol ar y pwnc. Gwnaed cynigion hefyd ar gyfer Bil Cynllunio, a fydd yn cydgrynhoi’r ddeddfwriaeth sylfaenol bresennol. Mae Llywodraeth Cymru yn rhoi mwy o bwyslais hefyd ar hygyrchedd fel mater i’w ystyried wrth gyfansoddi Biliau ar unrhyw bwnc. Os daw cyfle mewn unrhyw Fil i gasglu’r ddeddfwriaeth ar bwnc penodol at ei gilydd mewn ffordd a fydd yn gwneud y gyfraith yn fwy eglur yn gyffredinol, byddwn yn ymdrechu i fanteisio ar y cyfle hwnnw, yn hytrach nag adeiladu ar y strwythur presennol drwy ychwanegu haenau o ddiwygiadau pellach at ddeddfwriaeth unieithog Cymru a Lloegr. Fodd bynnag, yn y rhaglen biliau rhoddir y flaenoriaeth, yn hollol deg, i agenda’r llywodraeth ar gyfer diwygio polisi.

44. Yn ychwanegol at y rhaglen Biliau, dichon y bydd angen rhaglen unswydd o gydgrynhoi er mwyn ffurfio corff cydlynol o ddeddfwriaeth Gymreig. Y nod i anelu ato yw egluro’r ddeddfwriaeth Gymreig a’i gwahanu oddi wrth y ddeddfwriaeth sy’n gymwys i Loegr, onid oes rhesymau da pam na ddylid gwneud hynny (gweler y drafodaeth ar Ddeddf Plant 1989 uchod). Tasg gynnar y gallai rhaglen o’r fath ei chyflawni fyddai cydgrynhoi’r gyfraith ar addysg sy’n gymwys i Gymru, gan fod darpariaethau Cymreig wedi eu cynnwys ar hyn o bryd mewn 21 o Ddeddfau Seneddol a 4 Mesur Cynulliad.

45. Fodd bynnag,  haws sôn am raglen gydgrynhoi na’i rhoi ar waith. Byddai’n rhaid gwario llawer o amser ac adnoddau ar fenter o’r fath, ac efallai diwygio trefniadau statudol presennol. Mewn cyfnod o brinder cyllid a chystadlu am flaenoriaeth, byddai angen i Lywodraeth Cymru fod yn gwbl eglur ynglŷn â’r manteision. Pe bai’n ymgymryd â’r gwaith, byddai’n rhaid bod yn sicr y gallai ei wneud yn dda ac yn effeithlon. A ddylid cael Comisiwn y Gyfraith ar gyfer Cymru, neu ddiwygio cylch gwaith presennol Comisiwn y Gyfraith ar gyfer Cymru a Lloegr? A oes rhywbeth y gallwn ei ddysgu o’r gwahanol ffyrdd yr ymdrinnir â hyn yng Nghanada, Awstralia, Seland Newydd ac awdurdodaethau eraill sy’n etifeddion y gyfraith gyffredin? Ar hyn o bryd mae Cwnsler Cyffredinol Llywodraeth Cymru yn ystyried pa drefniadau sefydliadol a gweithdrefnol fyddai eu hangen i hwyluso’r gwaith o adolygu a chydgrynhoi deddfwriaeth Gymreig, gan gymryd i ystyriaeth y profiad o wneud hynny yng Nghymru a Lloegr ac awdurdodaethau y Gymanwlad.

Argaeledd naratifau esboniadol o’r gyfraith mewn perthynas â Chymru

46. Mae’r esboniadau o gyfraith Cymru a Lloegr sydd ar gael yn fasnachol, os ydynt yn ymdrin o gwbl â Chymru, i gyd yn canolbwyntio’n bennaf ar y sefyllfa yn Lloegr. Pan ymdrinnir â Chymru, gwneir hynny yn aml drwy gyfeirio yn ôl at y sefyllfa ar gyfer Lloegr. Mae angen rhagor o esboniadau sy’n canolbwyntio ar Gymru, er mwyn egluro’r datblygiadau cyfredol i gynulleidfaoedd lleyg a phroffesiynol, ac i hwyluso trafodaeth ynghylch y datblygiadau hynny. Mae’r argraffiad Cymreig o’r Statute Law Review, y mae’r erthygl hon yn ymddangos ynddo, yn ddatblygiad i’w groesawu’n fawr.

47. Yn ddiweddar, mae Cwnsler Cyffredinol Llywodraeth Cymru hefyd wedi mynegi ei ddymuniad i wella hygyrchedd drwy ddatblygu esboniad traethiadol a dadansoddiad o ddeddfwriaeth Gymreig, gan greu gwyddoniadur o gyfraith Cymru – Wales Legal Information Access – neu “WALIA”, a fyddai ar gael i bawb.

Adran 3

Casgliadau

48. Gwaith anodd yw gwella’r mynediad at y gyfraith. Anodd hefyd yw darbwyllo’r rhai sydd â dylanwad a phŵer (lleygwyr yn bennaf, ac nid cyfreithwyr, o fewn y llywodraeth a thu allan) y dylid gwario adnoddau cyhoeddus prin ar y gweithgarwch hwn, yn wyneb cynifer o alwadau taer eraill. Dichon fod hyn yn brofiad cyffredin mewn llawer, os nad pob awdurdodaeth arall, yn enwedig yn yr hinsawdd economaidd ac ariannol bresennol.

49. Er gwaethaf y cyfyngiadau cyfansoddiadol ac ymarferol, mae llawer y gellid ei wneud. Gellid gwella’r mynediad at ddeddfwriaeth Gymreig yn sylweddol drwy fabwysiadu dull o ddeddfu sy’n cynnwys mwy o destun ar gyfer Cymru yn unig, mewn Deddfau ar gyfer Cymru yn unig, er mwyn symud yn raddol tuag at ddeddfwriaeth Gymreig a fydd yn sefyll ar ei phen ei hunan. Ar gyfer hyn byddai angen adolygu, codeiddio a chydgrynhoi darnau o’r gyfraith a wnaed yn gymhleth ac aneglur gan flynyddoedd o ddiwygio a glosio.  I’r graddau y bo’n ymarferol, gellid drafftio cyfreithiau o’r newydd – yn ddwyieithog – yn hytrach na diwygio darpariaethau blaenorol. Ac wrth wneud y gwaith hwnnw byddai’n dda pe bai pawb yn cadw mewn cof eiriau’r Athro Fuller, a ‘moesoldeb cyfraith’.

 

 

1 Mae’r ddau’n aelodau o Swyddfa Cwsnleriaid Deddfwriaethol, Llywodraeth Cymru. Mae’r safbwyntiau a fynegir yn bersonol ac nid ydynt o reidrwydd yn adlewyrchu safbwyntiau Llywodraeth Cymru.

2 Argraffiad Diwygiedig 1969, Yale University Press.

3 Fuller, The Morality of Law, t.39.

4 Allen Lane (2010), t. 37 i 47.

5 Gorchymyn Cynulliad Cenedlaethol Cymru (Trosglwyddo Swyddogaethau) 1999 (OS 1999/672) http://www.legislation.gov.uk/cy/uksi/1999/672/contents/made . Gwnaed gorchmynion trosglwyddo eraill o dan Ddeddf 1998 a lle roedd Deddfau dilynol gan Senedd y DU yn rhoi pwerau is-ddeddfwriaethol mewn materion wedi’u datganoli, fe’u trosglwyddwyd i’r Cynulliad gan y Deddfau hynny. Gwneid hyn weithiau drwy ddulliau nad oedd bob amser yn arwain at yr esboniad cliriaf posibl o’r gyfraith mewn perthynas â Chymru: megis pennu cyfeiriadau i’r Ysgrifennydd Gwladol eu cynnwys yn y Cynulliad (er bod y defnydd o’r dulliau hyn y gorau y gellid ei wneud o dan bwysau amser real byd-eang yn ôl pob tebyg a beichiau ymarferol eraill yn gysylltiedig â drafftio Bil).

6 Cyn datganoli, un o weinidogion Llywodraeth y DU, Ysgrifennydd Gwladol Cymru, a arferai’r swyddogaethau deddfu ar gyfer darparu mewnbwn Cymreig i Fesurau'r DU, gan noddi Biliau San Steffan ar gyfer Cymru yn unig (yn anaml iawn) ar faterion megis llywodraeth leol a'r iaith Gymraeg, a chan lunio is-ddeddfwriaeth o dan y pwerau a drosglwyddwyd o fewn y llywodraeth ar sail dameidiog (a drosglwyddodd yn y pen draw i'r Cynulliad Cenedlaethol). Ond digwyddai’r gweithgaredd hwn o fewn terfynau llywodraeth a etholwyd drwy fandad etholwyr y DU gyfan, nid  Cymru’n unig, cyfrifoldeb cyfunol cabinet Llywodraeth y DU a dibyniaeth drom ar arweiniad arbenigedd polisi adrannau gwladol y DU a oedd yn gyfrifol am feysydd penodol megis amaethyddiaeth, gwasanaethau cymdeithasol, iechyd neu lywodraeth leol.

7 A elwir yn Llywodraeth Cynulliad Cymru yn Neddf 2006, ond a ailenwyd bellach yn Llywodraeth Cymru i osgoi dryswch ymhlith y cyhoedd rhwng canghennau gweithredol a deddfwriaethol pŵer datganoledig yng Nghymru.

8 Hynny yw, materion penodol mewnol i weithgarwch y Cynulliad Cenedlaethol megis cwynion am aelodau o’r Cynulliad.

9 Adran 108(4), Deddf Llywodraeth Cymru 2006.

10 Am enghraifft o hyn yn cael ei wneud mewn deddfwriaeth DU, gweler The Treaty of Lisbon (Changes in Terminology) Order 2011 (OS 2011/1043)

11 Wrth gwrs, ceir deddfwriaeth sy’n uniongyrchol berthnasol o’r Undeb Ewropeaidd, ond mae trafodaeth ynghylch yr haen ychwanegol hon o gymhlethdod deddfwriaethol a sut y mae’n effeithio ar hygyrchedd y tu allan i gyfyngiadau;r hyn y gellid ei drafod yn synhwyrol yn yr erthygl hon.

12 Adran 122, Education Act 2002.

13 Gweler Welsh Ministers (Transfer of Functions) (No 2) Order 2009 (SI 2009/3019)

14 Seiliwyd hyn ar ddyfalu ac arolwg cwbl anwyddonol o bynciau a chyfrolau Halsbury’s Statutes of England and Wales.

15 Mae’n amlwg nad yw hygyrchedd deddfwriaeth yn y maes sydd y tu allan i bŵer y sefydliadau datganoledig Cymreig yn rhywbeth y gall y sefydliadau hynny wneud dim yn ei gylch yn uniongyrchol, o leiaf yn y dyfodol rhagweladwy.

16 Is-ddeddfwriaeth ar ffurf gorchmynion, rheoliadau, rheolau, cynlluniau ac ati a wneir gan Lywodraeth Cymru ac y mae’r Deddfau galluogi yn mynnu eu bod yn cael eu gwneud drwy offeryn statudol (ac felly maent yn ddarostyngedig i ofynion cyhoeddi Deddf Offerynnau Statudol 1946).

17 Am fwy o wybodaeth gweler The Machinery of Justice in a Changing Wales -  Sir David Lloyd Jones, Law Society lecture at the National Eisteddfod of Wales, Blaenau Gwent and the Heads of the Valleys 2010

18 Gweler adrannau 94(6)(b) a 108(6)(b) o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006. Cafwyd un eithriad i’r arfer hwn. Mae enghreifftiau eraill yn bosibl, ond meant yn debygol o fod yn brin. Mae Adran 155 o Fesur yr Iaith Gymraeg (Cymru) 2011 yn darparu ar gyfer diddymiadau o Ddeddf yr Iaith Gymraeg 1993 (Deddf y DU) i sicrhau’r un cwmpas â’r ddarpariaeth a ddiddymwyd. Y rheswm am hyn oedd amheuaeth a oedd Deddf 1993 yn cwmpasu’r DU neu Gymru a Lloegr yn unig. RJJoddwyd caniatâd penodol i’r Cynulliad roi darpariaeth mewn grym i ymestyn y tu allan i Gymru a Lloegr at y diben cyfyng hwn yn erhygl 2(2) o Orchymyn Cynulliad Cenedlaethol Cymru (Cymhwysedd Deddfwriaethol) (yr Iaith Gymraeg) 2010 (OS 2010/245).

19 Eglurwyd y rhesymau dros y trefniadau cyhoeddi ar gyfer y DU gyfan, gan gyfeirio’n arbennig at Gymru, yn ystod taith y Bil a ddaeth yn Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 drwy’r Senedd. Mewn ymateb i ddiwygiad arfaethedig a fyddai wedi gosod y cyfrifoldeb am gyhoeddi Mesurau ar Lywodraeth Cymru, ymatebodd yr Arglwydd Davies o Oldham ar ran Llywodraeth ei Mawrhydi gan wneud y pwyntiau canlynol:

“I say in response to the very pertinent question put by the noble Lord, Lord Crickhowell, that ultimate responsibility for the publication of legislation in the UK rests with the Queen's Printer, acting under Royal Letters Patent on behalf of the Crown. The Controller of Her Majesty's Stationery Office is designated as Queen's Printer of Acts of the UK Parliament, Queen's Printer for Scotland and Government Printer for Northern Ireland, and has responsibility for the arrangements under which all UK legislation is published. Resting that responsibility in one body ensures coherence in that all UK legislation is available to all in a consistent form and from a single location. This amendment would cut straight across that arrangement. Under the arrangement, the Queen's Printer will continue to have responsibility for the publication of statutory instruments made by the Welsh Ministers, as existing statutory arrangements relating to the publication of subordinate legislation made as statutory instruments will continue. The Crown will have a general obligation to ensure publication of Assembly measures and Acts, and it is intended that administrative arrangements will be made with the Queen's Printer regarding their numbering, printing and publication. It is expected that the Queen's Printer will adopt a similar approach to the publication of measures and Acts of the Assembly as currently occurs for all other UK legislation; namely, publication in print and on the internet via the official legislation website, followed by production of a printed annual volume. The Queen's Printer will also ensure that users such as commercial legal publishers are able to access the legislation in appropriate formats.”

20 Cyferbynner â’r sefyllfa yn yr Alban lle mae adran 92 o Ddeddf yr Alban 1998 sy’n darparu bod Argraffydd y Frenhinesa r gyfer yr Alban yn gyfrifol am argraffu Deddfau Senedd yr Alban ac Offerynnau Statudol yr Alban.

21 Adran 6(2) Law Commissions Act 1965.

22 Paragraff 3.9.

23 “United Kingdom (http://www.legislation.gov.uk) — This is probably the most extensive and expensive legislation system in the world. It is based on SGML, the “parent” of XML. It is a very impressive system. One of the many things I find interesting about it is the way that it deals with non-textual amendments — the clearest way that I have seen in any system. For an example, see the annotation “Modifications etc. (not altering text)” at the end of s. 8 of the Highways Act 1980" Ed Hicks in Implementing Legislation Systems – Considerations and Options (The Loophole, January 2012).

24 Am astudiaeth gymharol ragorol gweler Keeping the statute book up to date: a personal view, Dr Duncan Berry yn Legislative Drafting Golygwyd gan Aldo Zammit Borda, Routledge 2011.

25 http://www.assemblywales.org/bus-home/bus-chamber-fourth-assembly-rop.htm?act=dis&id=222954&ds=10/2011#dat2

26 Neu os daw diwygiadau a wnaed i’r adran hon ar gyfer Lloegr gan Ddeddf Addysg 2011 i rym, i’r Ysgrifennydd Gwladol ac awdurdod lleol.

27 Hysbysir y darllenydd: “Functions of the Secretary of State, so far as exercisable in relation to Wales, transferred to the National Assembly for Wales, by the National Assembly for Wales (Transfer of Functions) Order 1999, SI 1999/672, art 2, Sch 1”.

28 Gweler y datganiad gan Simon Thomas AM mewn dadl fer mewn cyfarfod llawn o Gynulliad Cenedlaethol Cymru - “A New Book of Blegywryd? Restoring Legal Authority to Wales”

29 Gweler Rhan 2 o Fesur Plant a Theuluoedd (Cymru) 2010 sy’n rheoleiddio gwarchod plant a gofal dydd ar gyfer plant.

Nid oes unrhyw erthyglau am y pwnc hwn