Diwygio'r gyfraith mewn Cymru ddatganoledig

gan yr Arglwydd Ustus (Syr David) Lloyd Jones1

Cyflwyniad

Yn ystod y 15 mlynedd ers i Gymru gael ei hysgubo gyntaf i ddatganoli wrth hem cilt – fel y disgrifiodd Syr David Williams y peth mor gofiadwy – mae newid cyfansoddiadol wedi digwydd yn arbennig o gyflym ac mae Cymru wedi teithio ffordd bell mewn amser byr iawn. Mae’r newidiadau hynny wedi dwyn llawer o gyfleoedd yn eu sgîl – a llawer o heriau newydd i ymarferwyr y gyfraith, i system y llysoedd a’r tribiwnlysoedd ac i’r gyfraith sylwedd sydd mewn grym yng Nghymru. Nid y lleiaf o’r heriau yw’r hyn a welwyd ym maes diwygio’r gyfraith a heno, bwriadaf ddweud rhywbeth ynglŷn â’r modd y mae’r her honno yn cael ei hateb.

Yr hyn yw Comisiwn y Gyfraith wrth gwrs yw Comisiwn y Gyfraith Cymru a Lloegr. Mae’n un o dri Chomisiwn y Gyfraith yn y Deyrnas Unedig. Cafodd ei greu gan y Senedd drwy’r Law Commissions Act of 1965 a greodd Gomisiwn y Gyfraith ar wahân i’r Alban hefyd. Yn fwy diweddar, yn 2007, crëwyd Comisiwn y Gyfraith Gogledd Iwerddon drwy ddiwygio’r Justice (Northern Ireland) Act 2002.Mae pob Comisiwn y Gyfraith yn cyfateb i system gyfreithiol wahanol ac mae pob un yn ymgymryd â phrosiectau penodol i’w awdurdodaeth ei hun. Fodd bynnag, rydym hefyd yn ymgymryd â phrosiectau diwygio’r gyfraith ar y cyd, er enghraifft cyd-brosiectau cyfredol y tri Chomisiwn y Gyfraith ar Reoleiddio Gweithwyr Proffesiynol Gofal Iechyd ac ar gyfer Cyfraith Etholiadol, sydd o’r herwydd, yn brosiectau ar gyfer y Deyrnas Unedig yn gyfan.

Prif ddyletswydd Comisiwn y Gyfraith Cymru a Lloegr yw:

“… to take and keep under review all the law of [England and Wales] … with a view to its systematic development and reform, including in particular the codification of such law, the elimination of anomalies, the repeal of obsolete and unnecessary enactments, the reduction of the number of separate enactments and generally the simplification and modernisation of the law …”3

Rydym yn fwyaf adnabyddus am gyhoeddi adroddiadau yn argymell diwygio’r gyfraith – fel arfer gyda Bil drafft – ond rydym hefyd yn cyflawni swyddogaethau pwysig yn paratoi deddfwriaeth wedi’i chydgrynhoi ac yn argymell diddymu cyfraith statud nad yw bellach o unrhyw ddefnydd ymarferol.

Mae Comisiwn y Gyfraith yn cynnwys Cadeirydd – sy’n gorfod bod yn farnwr – a phedwar Comisiynydd amser llawn sy’n uwch gyfreithwyr. Mae pob Comisiynydd yn arwain tîm wedi’i neilltuo ar gyfer un maes pwnc: cyfraith droseddol, cyfraith gyhoeddus, y gyfraith gyffredin a chyfraith masnach, a chyfraith deuluol, eiddo ac ymddiriedolaethau. Ar hyn o bryd mae gennym staff o 21 cyfreithiwr a 15 o gynorthwywyr ymchwil. Mae gennym dri chwnsler Seneddol ac economegydd mewnol. Yn ogystal, mae gennym brif weithredwr a 10 aelod o staff cymorth. Mae ein swyddfeydd yn Queen Anne’s Gate felly rydym mewn lleoliad cyfleus ar gyfer y Senedd ac adrannau’r Llywodraeth yn Whitehall y gweithiwn gyda hwy, yn enwedig y Weinyddiaeth Gyfiawnder, sef yr adran sy’n ein noddi. Fodd bynnag, nid ydym yn rhan o’r Llywodraeth. Cawsom ein creu gan y Senedd i weithredu’n annibynnol oddi ar y Llywodraeth ac mae’r annibyniaeth honno, a chanfyddiad y cyhoedd o’r annibyniaeth honno, yn hanfodol i’n gwaith. Yn benodol, nid ydym yn adran gyfreithiol fewnol i’r Weinyddiaeth Gyfiawnder nac unrhyw un o adrannau eraill y Llywodraeth. Weithiau, rydym yn feirniadol o bolisïau’r Llywodraeth; weithiau, bydd y Llywodraeth yn anghytuno â ni ynghylch ein hargymhellion ar gyfer diwygio’r gyfraith. Yn yr un modd, nid grŵp pwyso’n unig ydym ni. Rydym yn gorff cyhoeddus, mewn sefyllfa unigryw am ein bod yn annibynnol oddi ar y llywodraeth a hefyd yn ddigon agos at y llywodraeth i allu dylanwadu ar benderfyniadau ynghylch diwygio’r gyfraith.

Adran 1

Rhan 1 - Comisiwn y Gyfraith a’r setliadau datganoli sy’n newid

Mae datganoli pwerau deddfwriaethol a gweithredol i Gymru wedi newid rôl Comisiwn y Gyfraith mewn perthynas â Chymru yn sylfaenol. Yn fwyaf arwyddocaol efallai, o safbwynt diwygio’r gyfraith, mae gweithrediad Rhan 4, Government of Wales Act 2006 yn ddiweddar yn golygu y gallwn siarad yn ystyrlon, am y tro cyntaf ers dros 450 mlynedd, am gyfraith Gymreig fel system gyfreithiol fyw. Mae cyfraith Cymru bellach yn cael ei llunio ym Mrwsel, yn San Steffan ac ym Mae Caerdydd – ond mae’r ffaith fod Cynulliad Cenedlaethol a etholwyd yn ddemocrataidd bellach yn meddu ar bwerau deddfu uniongyrchol ar rai pynciau penodol yn golygu bod gan Gymru rai cyfreithiau sy’n neilltuol iddi ei hun, fel y mae’r Athro Thomas Glyn Watkin yn ei ddisgrifio.4 Yn yr ystyr hwn, mae cyfraith Cymru yn ymestyn i Gymru a Lloegr – mae’n rhan o gyfraith Cymru a Lloegr – ond nid yw ond yn gymwys mewn perthynas â Chymru. Felly, mae gennym bellach gyfraith Gymreig mewn grym yng Nghymru ac yn anochel, yn y blynyddoedd sydd i ddod, rydym yn mynd i weld gwahaniaeth cynyddol rhwng cyfraith Lloegr a chyfraith Cymru mewn perthynas â’r pynciau datganoledig.

Mae’r cyd-destun y mae’n gweithredu ynddo yn anarferol, os nad yn unigryw. Un awdurdodaeth gyfreithiol yw Cymru a Lloegr. Maent yn un dosbarth cyfreithiol, un uned at ddibenion cyfraith ryngwladol breifat, lle mae’r Alban a Gogledd Iwerddon yn unedau ar wahân gyda’u systemau cyfreithiol eu hunain. Mae gan Gymru a Lloegr ddwy ddeddfwrfa: deddfwrfa sofran yn San Steffan gyda’r pŵer i lunio cyfraith ar gyfer yr uned gyfan a deddfwrfa ddatganoledig yng Nghaerdydd gyda’r pŵer i lunio cyfraith ar gyfer Cymru. Mae Cymru a Lloegr yn parhau i rannu un system llysoedd – fel y gwnaethant ers 1830 – ac yn parhau i rannu proffesiynau’r gyfraith ar ffurf bargyfreithwyr a chyfreithwyr. Fodd bynnag, mae’n briodol nodi bod llawer o addasiadau o fewn y system honno a rennir sy’n cydnabod cymeriad unigryw Cymru.5 Caiff hyn ei gydnabod yn adroddiad diweddaraf Comisiwn Silk6. Ar y llaw arall, mae gan Gymru ei system tribiwnlysoedd ei hun yn gweithredu mewn perthynas â phynciau datganoledig, megis anghenion addysgol arbennig ac iechyd meddwl, yn rhedeg yn ochr yn ochr â system o dribiwnlysoedd trawsffiniol sy’n gweithredu mewn perthynas â materion a gadwyd yn ôl.

Wrth gwrs, un o’r materion y mae Comisiwn Silk wedi ei ystyried yn ddiweddar yw a ddylai Cymru ddod yn awdurdodaeth ar wahân a beth yn union y gallai hynny ei olygu. Fel y digwyddodd, yn ei ail adroddiad a gyhoeddwyd yn gynharach y mis hwn, er ei fod yn galw am ddatganoli’r rhan fwyaf o agweddau ar blismona ac adsefydlu troseddwyr ifanc, ac er ei fod yn argymell datganoli gweinyddol pellach i’r system llysoedd, mae wedi argymell y dylid cynnal adolygiad o fewn deng mlynedd i gyflwyno’r achos dros ddatganoli cyfrifoldeb deddfwriaethol i’r Cynulliad dros y gwasanaeth llysoedd, dedfrydu, cymorth cyfreithiol, Gwasanaeth Erlyn y Goron a’r farnwriaeth7. Fel barnwr, ni fyddai’n briodol i mi fynegi barn ar fuddioldeb datblygiadau cyfansoddiadol o’r fath, neu fel arall. Nid lle barnwyr yw hyrwyddo materion megis polisi cyfansoddiadol na’u rhwystro. Am resymau tebyg, ni fyddai’n briodol i Gomisiwn y Gyfraith fynegi barn ar y mater. Nid mater i Gomisiwn y Gyfraith yw hybu na rhwystro datganoli. Rhoddodd Comisiwn y Gyfraith dystiolaeth i Gomisiwn Silk, ond roedd y dystiolaeth honno wedi’i chyfyngu i ystyriaeth o’r hyn sy’n angenrheidiol i hwyluso gwaith Comisiwn y Gyfraith mewn perthynas â Chymru.

Fodd bynnag, yr hyn y gall barnwyr a Chomisiwn y Gyfraith ei wneud yn gyfreithlon yng nghyd-destun Cymru yw ymateb i ffaith datganoli a’r newidiadau sydd wedi digwydd a chwarae eu rhan yn y broses o sicrhau bod y system gyfreithiol a chyfraith sylwedd yn parhau i ddiwallu anghenion pobl Cymru o dan amodau cyfansoddiadol sy’n newid. Bydd gofynion diwygio’r gyfraith yn ddi-os yn wahanol mewn Cymru ddatganoledig wrth i gyfraith Cymru a chyfraith Lloegr ymwahanu. Mae angen i Gomisiwn y Gyfraith Cymru a Lloegr sicrhau, yn yr amgylchiadau hyn sydd wedi newid yn sylfaenol, ei fod yn parhau’n gorff effeithiol ar gyfer diwygio’r gyfraith yng Nghymru a Lloegr. Fy thema heno felly yw sut y gellir diwallu anghenion diwygio’r gyfraith yn y Gymru ddatganoledig yn y ffordd orau a pha gyfraniad y gallai Comisiwn y Gyfraith ei wneud i’r broses honno.

Ar adegau, mae Comisiwn y Gyfraith wedi gorfod gweithio’n galed iawn i gadw i fyny â newidiadau cyfansoddiadol yng Nghymru. Mae dau o’n prosiectau, yn arbennig, yn cynnig cipolwg ar gymhlethdod gweithio o fewn setliadau datganoli sy’n newid yn gyflym.

Gofal Cymdeithasol i Oedolion

Mae’r Bil Gwasanaethau Cymdeithasol a Llesiant (Cymru) a aeth i’r cyfnod adrodd ar 18 Mawrth 2014, yn ceisio diwygio strwythur gwasanaethau cymdeithasol yng Nghymru ar gyfer plant ac oedolion, ac mae’n gwyro’n sylweddol oddi wrth y gyfraith sydd mewn grym yn Lloegr. Mae’r argymhellion mewn perthynas ag oedolion yn pwyso’n drwm ar yr argymhellion yn adroddiad Comisiwn y Gyfraith ar ofal cymdeithasol i oedolion a gyhoeddwyd gennym ym mis Mai 2011.8 I ni yng Nghomisiwn y Gyfraith, mae’r bil hwn yn garreg filltir bwysig. Dyma’r tro cyntaf i’r Cynulliad geisio gweithredu adroddiad gan Gomisiwn y Gyfraith, gan ddefnyddio ei bwerau o dan Ran 4 o’r Government of Wales Act 2006.

Mae’r Bil yn tarddu o’r ymgynghoriad ar ein rhaglen ddiwygio’r gyfraith ddiwethaf. Cafodd y prosiect ei argymell i ni gan Gymdeithas y Cyfreithwyr, MIND a rhieni oedolion anabl. Wrth i ni ystyried y prosiect, buom yn ymgynghori â Llywodraeth Cynulliad Cymru, fel y gwnaethom â’r Adran Iechyd yn Lloegr, ac wrth i’r prosiect fynd rhagddo, gwnaethom yn siŵr fod ein trefniadau ar gyfer cydgysylltu’n barhaus â’r Adran Iechyd yn cael eu hadlewyrchu yng Nghymru. Ar y cychwyn, penderfynodd Gweinidogion Cymru beidio â’i wneud yn brosiect ar y cyd (hynny yw yn fras, un a noddir ar y cyd gan Lywodraeth Cymru a’r Adran Iechyd) ond mewn gwirionedd, ychydig o wahaniaeth a wnaeth hynny i’r gwaith o gynnal y prosiect.

Yn ein hadroddiad, disgrifiwyd y gyfraith sy’n ymwneud â gofal cymdeithasol i oedolion fel un sy’n annigonol, yn aml yn annealladwy ac yn hen ffasiwn. Clytwaith dryslyd ydyw o statudau sy’n gwrthdaro a roddwyd mewn grym dros gyfnod o 60 mlynedd - gyda llawer o’r hanfodion yn dal i fod yn seiliedig ar National Assistance Act 1948. Ar ben hynny, roedd llawer o sylwedd go iawn y rheolau perthnasol i’w gweld mewn cyfarwyddiadau gweinidogol a chanllawiau statudol. O ystyried nifer y rhai a gâi eu heffeithio gan gyfraith gofal cymdeithasol i oedolion - yn 2008, roedd 1.77 miliwn o oedolion yng Nghymru a Lloegr yn cael cymorth gan awdurdodau lleol - roedd angen amlwg i ymgynghori’n eang. Gwnaed hynny a chynhaliwyd llawer o’r digwyddiadau ymgynghori yng Nghymru. Y digwyddiad unigol mwyaf yn yr holl broses ymgynghori oedd cynhadledd a drefnwyd ar ein rhan yng Nghaerdydd gan Gomisiynydd Pobl Hŷn Cymru ac Age Cymru. Ond yr un mor bwysig â’r digwyddiadau mawr hyn oedd y digwyddiadau mwy lleol, a ganolbwyntiai fwy ar y defnyddiwr. Roedd y digwyddiadau yng Nghymru yn cynnwys gweithdai gyda Chyswllt Conwy, sefydliad lleol ar gyfer pobl ag anableddau dysgu, ac aelodau o’r tîm sy’n ymweld â defnyddwyr gwasanaethau i’r anabl yn eu cartrefi eu hunain yng Nghasnewydd, y Barri a Chastell-nedd.

Pan ddechreuasom y prosiect, roedd rhai gwahaniaethau rhwng cyfraith Lloegr a chyfraith Cymru yn y maes, ond nid oeddynt yn niferus nac yn sylweddol. Fodd bynnag, roedd gwahaniaeth amlwg a chynyddol yng nghyfeiriad cyffredinol y polisi ar y lefel lywodraethol. Yn ei bryd, cafodd hyn ei adlewyrchu mewn dau Fesur a fabwysiadwyd gan y Cynulliad Cenedlaethol yn ystod cyfnod y prosiect, ar godi tâl am wasanaethau gofal i oedolion ac ar ymgynghori â gofalwyr. Fel y digwyddodd, mae’n bosibl olrhain y rhagolygon polisi penodol hyn a’r newidiadau yn y setliad datganoli yn ein hymdriniaeth o’u gweithrediad yng Nghymru a Lloegr drwy ddatblygiad y prosiect.

Yn ein papur ymgynghori a gyhoeddwyd ym mis Chwefror 2010, gwnaethom argymhelliad dros dro mai statud gofal cymdeithasol unedig i oedolion ar gyfer Cymru a Lloegr ddylai’r cyfrwng fod ar gyfer ein gwaith diwygio. Roeddem o’r farn nad oedd gwahaniaethau o’r fath yn y gyfraith yn cyfiawnhau statudau ar wahân ar gyfer y ddwy wlad. Ond ar y pwynt hwnnw, y dewis oedd un Ddeddf gyfunol ar gyfer Cymru a Lloegr a’r model a ddarparwyd gan y National Health Service Acts 2006 – h.y. dwy Ddeddf, un ar gyfer Lloegr ac un ar gyfer Cymru, y ddwy wedi’u deddfu gan Senedd y DU. Ymddangosai i ni ar y pryd mai ychydig iawn o wahaniaeth, os o gwbl, oedd rhwng statud gofal cymdeithasol i oedolion yn Lloegr ac un yng Nghymru. Fodd bynnag, cafodd pwysigrwydd cadw llygad ar y mater ei nodi gennym o ystyried y refferendwm a ddisgwylid ar y pryd ar gyflwyno Rhan 4 o’r Government of Wales Act 2006.

Cyhoeddwyd ein hadroddiad terfynol yn syth ar ôl etholiadau diwethaf y Cynulliad a chyflwyno system Rhan 4. Roedd y prosiect gofal cymdeithasol i oedolion yn brosiect anarferol i ni yn yr ystyr nad oedd deddfwriaeth ddrafft ynghlwm wrtho. Erbyn hyn, roedd ein barn wedi newid. Dywedasom y byddai’n annoeth yn gyfansoddiadol i argymell y dylai Senedd y DU ddeddfu ynghylch gofal cymdeithasol i oedolion yng Nghymru boed mewn un bil ar gyfer y DU i gwmpasu Cymru a Lloegr, neu mewn biliau ar wahân yn San Steffan ar gyfer y ddwy wlad fel ei gilydd. Aethom ymlaen i argymell y dylid gweithredu ein hargymhellion yng Nghymru drwy Ddeddf y Cynulliad Cenedlaethol. Dywedasom y byddai hyn yn caniatáu i’r ddeddfwriaeth ei hun gael ei gwneud yng Nghymru ac y byddai’n rhoi’r rhyddid i’r Cynulliad Cenedlaethol weithredu ein hargymhellion yn y ffordd a fyddai orau ganddo.

O ran Lloegr, dylwn ychwanegu fod yr Adran Iechyd yn ddiweddarach wedi derbyn yr adroddiad ar gyfer Lloegr ac y caiff ein hargymhellion eu rhoi ar waith ar gyfer Lloegr yn y Bil Gofal sydd gerbron y Senedd ar hyn o bryd. Fodd bynnag, ar yr achlysur hwn, cyrhaeddodd Cymru yno’n gyntaf.

Rhentu Cartrefi (Cymru)

Mae’r cyferbyniad â Lloegr yn llawer cryfach, ac er anfantais i Loegr, pan ystyriwn yr hyn a fydd yn brosiect nesaf Comisiwn y Gyfraith i’w weithredu gan y Cynulliad, sef y prosiect Rhentu Cartrefi, sy’n ymwneud â chyfraith deiliadaeth tai. Mae’r gyfraith bresennol ar y pwnc yn enghraifft arall o ymyrraeth ar ôl ymyrraeth ddeddfwriaethol, gan ychwanegu haen ar ôl haen o gymhlethdod i faes o’r gyfraith sy’n effeithio ar fywydau miliynau o bobl. Mae’r prosiect yn mynd yn ôl ymhellach na’r prosiect sy’n ymwneud â gofal cymdeithasol i oedolion, gan fod Comisiwn y Gyfraith wedi cyflwyno ei adroddiad mor bell yn ôl â mis Mai 2006.9 Argymhellai’r adroddiad y dylid ailstrwythuro’r gyfraith yn radical, gan ysgubo ymaith ddwsinau o wahanol fathau o denantiaethau a thrwyddedau cyfraith statudol a’r gyfraith gyffredin, a sefydlu dau ‘gontract meddiannaeth’ newydd yn eu lle.10 Roedd hefyd yn cynnwys system wedi’i theilwra o dai â chymorth ar gyfer pobl ddigartref ac eraill.

Unwaith eto, roedd y prosiect hwn yn cynnwys proses ymgynghori sylweddol gydag ystod eang o randdeiliaid yng Nghymru. O ganlyniad, daeth y Comisiwn i werthfawrogi bod rhagolygon neilltuol unrhyw bartïon â diddordeb yng Nghymru yn aml gryn dipyn yn wahanol i rai sefydliadau tebyg yn Lloegr. O’r herwydd, cefnogwyd ein hargymhellion yn eang gan ymgyngoreion yn y ddwy wlad, ond roedd lefel uwch o gefnogaeth yng Nghymru nag yn Lloegr. Mewn perthynas â thai â chymorth yn benodol, roeddem wedi gweithio gyda phartïon â diddordeb yn y ddwy wlad i wella a mireinio’r argymhellion, ond unwaith eto, cafodd yr argymhellion terfynol groeso mwy cadarnhaol yng Nghymru nag yn Lloegr.

Cyhoeddwyd ein hargymhellion terfynol, gyda bil Seneddol drafft, yn ystod haf 2006. Ar yr adeg roeddem yn cwblhau ein hargymhellion, roedd y bil a ddaeth yn Government of Wales Act 2006 yn gwneud ei ffordd drwy’r Senedd. Fodd bynnag, roedd yn rhaid ysgrifennu’r bil drafft ar Rentu Cartrefi ar sail y gyfraith a oedd mewn grym ar y pryd, h.y. the Government of Wales Act 1998. Serch hynny, roedd Comisiwn y Gyfraith yn edrych tua’r dyfodol.

1. Yn gyntaf, argymellasom y dylai’r rheol bwysicaf un yn ein system arfaethedig – y rheol a roddai’r un hawl i denantiaid cynghorau a chymdeithasau tai i gontract meddiannaeth tra diogel – fod yn ddarostyngedig i bŵer Harri VIII a fyddai’n galluogi’r Cynulliad i’w diwygio yn y dyfodol. (Nodaf na argymhellwyd pŵer cyfatebol i’r Ysgrifennydd Gwladol mewn perthynas â Lloegr.)
2.  Yn ail, er y dylid cael un bil ar gyfer Cymru a Lloegr i weithredu ein system newydd, argymellasom yn ein hadroddiad y dylid ychwanegu ‘deiliadaeth tai’ fel mater yn y maes perthnasol, fel y gallai llunwyr polisi yng Nghymru ddeddfu yn y dyfodol o dan system Rhan 3 i’w chyflwyno o dan Ddeddf 2006.
3. Yn drydydd, os nad oedd gan Whitehall ddiddordeb mewn gweithredu ein hargymhellion, ein hargymhelliad oedd y dylai Llywodraeth Cynulliad Cymru geisio gorchymyn cymhwysedd deddfwriaethol i wneud hynny ar sail Cymru yn unig.

Erbyn cyhoeddi ein hadroddiad, roedd hi’n amlwg i’r Comisiwn fod eisoes tipyn mwy o awydd i ddiwygio yng Nghymru nag yn Lloegr. Yn wir, yn ein hadroddiad blynyddol ar gyfer 2007-2008, cyferbynnwyd yr ymateb yn Lloegr â’r hyn a ddisgrifiwyd gennym fel adwaith polisi dychmygus a chadarnhaol gan Weinidogion a swyddogion Cymru.11 Canlyniad hyn fu i Lywodraeth San Steffan wrthod yr argymhellion mewn perthynas â Lloegr, ond cawsant eu derbyn mewn egwyddor gan Weinidogion Cymru. Cafodd gorchymyn cymhwysedd deddfwriaethol, a fyddai wedi caniatáu deddfwriaeth ar lawer o’r prosiect Rhentu Cartrefi, er nad i gyd, ei basio gan y Cynulliad diwethaf, ond nid tan yn union cyn iddo ddod i ben.12

Drwy symud i system Rhan 4, a chyhoeddi Bil Tai yn y rhaglen ddeddfwriaethol ym mis Gorffennaf 2011, dechreuodd Llywodraeth Cymru ar fenter bolisi bwysig i ystyried amrywiaeth eang ac uchelgeisiol o opsiynau polisi mewn perthynas â thai. Yn y pen draw, mewn Papur Gwyn a gyhoeddwyd ym mis Mai 2012, cyhoeddodd Llywodraeth Cymru y byddai’n ceisio deddfu ar sail Adroddiad Comisiwn y Gyfraith ar Rentu Cartrefi yn ystod oes y Cynulliad cyfredol mewn ail Fil Tai. Gofynnwyd i ni gynorthwyo’r gwaith drwy ddiweddaru ein hadroddiad ar Rentu Cartrefi, drwy ystyried a fyddai gweithredu’n arwain at unrhyw broblemau o ran datganoli, a thrwy ystyried goblygiadau ein hargymhellion ar gyfer datblygiadau eraill o ran y polisi tai. Cyhoeddwyd ein hadroddiad ar y gwaith o’r enw “Rhentu Cartrefi yng Nghymru” ar 9 Ebrill 2013.13 (Rwy’n fach o ddweud wrthych, er bod y Comisiwn wedi cyhoeddi’n ddwyieithog o’r blaen, dyma ein hadroddiad ffurfiol cyntaf mewn un gyfrol ddwyieithog.) Disgwylir Bil Tai newydd, a fydd yn gweithredu’r argymhellion hyn, cyn diwedd y Cynulliad presennol.

Canlyniad hyn yw y bydd y 400,000 o deuluoedd yng Nghymru sy’n rhentu eu cartrefi – bron i draean o’r boblogaeth a chyfran lawer uwch nag yn Lloegr – a’u landlordiaid yn elwa ar strwythur cyfreithiol symlach wedi’i foderneiddio, sy’n nodi eu hawliau a’u rhwymedigaethau yn eglur, drwy gymorth modelau o gytundebau. Ni allaf ond mynegi’r gobaith y bydd Lloegr yn dal i fyny â Chymru maes o law.

Prosiectau eraill

Dylwn grybwyll rhai o’n prosiectau cyfredol a fydd yn cael effaith arbennig yng Nghymru. Mae’r rhain yn cynnwys prosiect mawr i adolygu’r gyfraith sy’n ymwneud â rheoliadau bywyd gwyllt. Yng Nghymru, mae’r prosiect yn rhan o gyd-destun polisi pur wahanol i’r hyn sydd i’w weld yn Lloegr. Mae’n debygol iawn fod yr hyn a argymhellwn o ran diwygiadau yn bur debyg yn y ddwy wlad, ond yng Nghymru, gobeithiwn y byddant yn rhan o’r gwaith ehangach a wneir ar y Fframwaith Amgylcheddol Cenedlaethol. Prosiect amgylcheddol mawr arall sydd ar y gweill ar hyn o bryd yw’r un ar gyfamodau cadwraeth, ac yn yr un modd bydd yn rhan o gyd-destun polisi neilltuol yng Nghymru.

Adran 2

Rhan 2 - Bylchau ym mecanwaith diwygio’r gyfraith mewn perthynas â Chymru

Dadleuodd sylfaenwyr Comisiwn y Gyfraith, Gerald Gardiner, Cwnsler y Frenhines (yr Arglwydd Ganghellor Gardiner yn ddiweddarach) a’r Athro Andrew Martin, yn eu llyfr dylanwadol, “Law Reform - Now”, a gyhoeddwyd ym 1963, mai problem yn ymwneud â pheirianwaith i raddau helaeth yw diweddaru’r gyfraith a’i chadw wedi’i diweddaru. Arweiniodd y llyfr hwnnw, ddwy flynedd yn ddiweddarach – pan oedd Gerald Gardiner wedi dod yn Arglwydd Ganghellor – at greu Comisiwn y Gyfraith fel rhan hanfodol o beirianwaith diwygio’r gyfraith. Dros y blynyddoedd – bydd Comisiwn y Gyfraith yn 50 oed y flwyddyn nesaf – mae peirianwaith diwygio’r gyfraith yng Nghymru a Lloegr wedi cael ei fireinio. Er enghraifft, cyflwynodd y Law Commission Act 2009 y gofyniad i’r Arglwydd Ganghellor adrodd yn flynyddol i’r Senedd ar ba gamau a roddwyd ar waith i weithredu argymhellion Comisiwn y Gyfraith ar gyfer diwygio’r gyfraith. Mae hefyd wedi darparu ar gyfer protocol rhwng Comisiwn y Gyfraith a’r Arglwydd Ganghellor o ran dewis prosiectau diwygio’r gyfraith. Tua’r un pryd, mabwysiadodd y Senedd weithdrefn arbennig ar gyfer Biliau Comisiwn y Gyfraith nad ydynt yn ddadleuol. Mae’r weithdrefn newydd honno wedi cael ei defnyddio dro ar ôl tro yn llwyddiannus iawn. Yn y modd hwn, mae’r broses o ddiwygio’r gyfraith wedi cael ei hwyluso.

Tua 18 mis yn ôl, daeth yn amlwg i ni yng Nghomisiwn y Gyfraith fod y peirianwaith statudol yn ddiffygiol o ran ei gymhwysiad yng Nghymru. Yma, mae angen egluro bod Comisiwn y Gyfraith fel arfer yn mabwysiadu prosiect diwygio’r gyfraith mewn un o ddwy ffordd. Yn gyntaf, bob tair neu bedair blynedd, mae Comisiwn y Gyfraith yn cynnal ymgynghoriad cyhoeddus ar raglen newydd ar gyfer diwygio’r gyfraith, yn gwneud argymhellion ynghylch pa brosiectau y dylid eu cynnwys ac yn cyflwyno’r rhaglen i’r Arglwydd Ganghellor eu caniatáu.14 Yn ail, o dan adran 3(1)(e) o’r Law Commission Act, 1965, mae gan adrannau Llywodraeth y Deyrnas Unedig bŵer i ofyn am gyngor gan Gomisiwn y Gyfraith, a chaiff cyfran sylweddol o’n prosiectau diwygio’r gyfraith eu cyfeirio atom yn y ffordd hon. Yn ymarferol, Gweinidogion sy’n gwneud y cyfeiriadau.

Fel y mae pethau, ni cheir gweithdrefn o dan y Law Commissions Act 1965 i Lywodraeth Cymru allu cyfeirio’n uniongyrchol at Gomisiwn y Gyfraith mewn perthynas â mater diwygio’r gyfraith. Yn achos yr Alban, diwygiwyd Deddf 1965 i alluogi Llywodraeth y Deyrnas Unedig a Llywodraeth yr Alban i wneud cyfeiriadau o’r fath i Gomisiwn y Gyfraith ar gyfer yr Alban.15 Yn yr un modd, gwnaeth y statud a greodd Gomisiwn y Gyfraith ar gyfer Gogledd Iwerddon ddarpariaeth ar gyfer cyfeiriadau gan adrannau Gogledd Iwerddon i Gomisiwn y Gyfraith Gogledd Iwerddon.16

Ym mis Tachwedd 2012, ystyriwyd y mater gan Gomisiwn y Gyfraith a daeth i’r casgliad ei bod yn amlwg fod angen i Lywodraeth Cymru allu cyfeirio prosiectau diwygio’r gyfraith i Gomisiwn y Gyfraith. Er y gallai’r Swyddfa Gymreig wneud cyfeiriad ar ran Llywodraeth Cymru, nid oeddem yn ystyried hwn yn llwybr priodol. Roeddem yn bryderus hefyd y gallai’r diwygiad angenrheidiol i’r Law Commissions Act gymryd gormod o amser.  Yn unol â hynny, argymellasom i Ysgrifennydd Gwladol Cymru y dylid cyflawni’r un canlyniad drwy orchymyn trosglwyddo swyddogaethau o dan adran 58 o’r Government of Wales Act 2006. Cafodd yr argymhelliad gefnogaeth gref gan Lywodraeth Cymru er iddi wneud yn glir y byddai’n galw am ddiwygio’r statud i’r perwyl hwn yn y tymor hwy.

Fel y digwyddodd, ymddengys bod y broblem i’w datrys drwy ddeddfwriaeth sylfaenol, sy’n newyddion gwych. Bydd y Wales Act, a gyflwynwyd gerbron y Senedd ar 20 Mawrth 2014, yn diwygio’r Law Commissions Bill 1965  er mwyn ychwanegu darparu cyngor a gwybodaeth i Weinidogion Cymru at swyddogaethau Comisiwn y Gyfraith.17 Bydd hyn yn caniatáu i Weinidogion Cymru gyfeirio prosiectau diwygio’r gyfraith i Gomisiwn y Gyfraith Cymru a Lloegr. Fodd bynnag, nid yw’r Wales Bill yn gorffen yn y fan honno o ran Comisiwn y Gyfraith. Ers peth amser, rydym wedi bod yn gweithio gyda Gweinidogion Cymru ar ddrafftio concordat. Bydd y Bil yn gwneud darpariaeth ar gyfer protocol rhwng Gweinidogion Cymru a’r Comisiwn ynghylch gwaith y Comisiwn mewn perthynas â materion datganoledig Cymreig. Yn benodol, gall hyn gynnwys darpariaeth ar
- yr egwyddorion a’r dulliau i’w cymhwyso wrth benderfynu ar y gwaith mewn perthynas â materion datganoledig Cymreig sydd i’w cyflawni gan y Comisiwn ac yn ystod y broses o gyflawni’r gwaith hwnnw
- y cymorth a’r wybodaeth y mae Gweinidogion Cymru a’r Comisiwn i’w rhoi i’w gilydd
- y ffordd y mae Gweinidogion Cymru i ymdrin ag argymhellion Comisiwn y Gyfraith i’r graddau y maent yn berthnasol i faterion datganoledig Cymreig.
Mae’r protocol ac unrhyw adolygiadau a wneir ohono yn galw am gydsyniad yr Arglwydd Ganghellor.18

Yn ogystal, mae’r Wales Bill yn gwneud darpariaeth sy’n mynnu bod Gweinidogion Cymru yn cyflwyno adroddiad blynyddol yn ymwneud ag argymhellion Comisiwn y Gyfraith mewn perthynas â materion datganoledig Cymreig gerbron y Cynulliad. Yn benodol, rhaid iddynt gynnwys eu cynlluniau ar gyfer ymdrin ag argymhellion o’r fath ac i roi eu rhesymau lle maent wedi penderfynu peidio â’u rhoi ar waith.19 Felly, bydd yn adlewyrchu’r rhwymedigaeth ar yr Arglwydd Ganghellor i gyflwyno adroddiad i’r Senedd ar weithredu argymhellion Comisiwn y Gyfraith.

Mae’r rhain yn ddatblygiadau i’w croesawu’n fawr. Bydd y diwygiadau hyn i’r Law Commissions Act 1965 yn sicrhau am y tro cyntaf fod y cynllun statudol yn adlewyrchu realiti datganoli yng Nghymru.

Adran 3

Rhan 3 - Pwyllgor Ymgynghorol Cymru

Yn y cyfamser, mae’r Comisiwn ei hun wedi gweithredu er mwyn gwella peirianwaith diwygio’r gyfraith mewn perthynas â Chymru. Yng nghynhadledd Cymru’r Gyfraith yn Llandudno ym mis Hydref 2012, awgrymais y syniad o greu sefydliad diwygio’r gyfraith yng Nghymru o’r math sy’n bodoli mewn nifer o awdurdodaethau, ynghlwm wrth ysgolion cyfraith y Prifysgolion, er mwyn hyrwyddo’r broses o ddiwygio’r gyfraith. Ar yr achlysur hwnnw, awgrymais y gallai fod yn fanteisiol iawn i ysgolion cyfraith Cymru ystyried sefydlu sefydliad o’r fath i weithio’n agos gyda Chomisiwn y Gyfraith Cymru a Lloegr i hyrwyddo’r broses o ddiwygio’r gyfraith mewn perthynas â Chymru.

Tyfodd y syniad. Daethom i’r casgliad yng Nghomisiwn y Gyfraith  y gallem daenu’r rhwyd gryn dipyn yn ehangach a sefydlwyd pwyllgor i gynghori Comisiwn y Gyfraith mewn perthynas â diwygio’r gyfraith yng Nghymru. Felly, aethom ati i wahodd llawer o gyfreithwyr a chynrychiolwyr amlwg o wahanol sefydliadau yng Nghymru i seminar undydd a gynhaliwyd gennym ym Mhrifysgol Aberystwyth ym mis Mawrth 2013. Fe’i mynychwyd gan Gomisiynwyr y Gyfraith, y Cwnsler Cyffredinol, cynghorwyr cyfreithiol i Lywodraeth Cymru, yr Ombwdsmon, cynrychiolwyr o bob un o ysgolion cyfraith Cymru a Chanolfan Lywodraeth Cymru, Cylchdaith Cymru a Chaer, Cymdeithas y Cyfreithwyr, Cymru Cyfreithiol, Cyngor ar Bopeth Cymru a Chyngor Gweithredu Gwirfoddol Cymru, ymysg eraill. Roedd yn ddiwrnod llwyddiannus iawn a chafwyd cefnogaeth unfrydol i greu pwyllgor ymgynghorol.20

O ganlyniad, mae Comisiwn y Gyfraith wedi creu Pwyllgor Ymgynghorol Cymru, gydag aelodau o wahanol feysydd ym mywyd Cymru sy’n berthnasol i ddiwygio’r gyfraith. Ei swyddogaeth yw cynghori Comisiwn y Gyfraith ar arfer ei swyddogaethau statudol mewn perthynas â Chymru; nid yw hyn yn gyfyngedig i ddiwygio’r gyfraith mewn meysydd datganoledig a bydd hefyd yn cynnwys dimensiwn Cymreig y materion a gadwyd yn ôl. Fe’i cadeirir gan Gadeirydd Comisiwn y Gyfraith am y tro. Bydd ei drydydd cyfarfod yng Nghaerdydd ar 3 Ebrill ac mae ei bedwerydd yn debygol o gael ei gynnal ym Mangor ym mis Hydref ar yr un pryd â chynhadledd Cymru’r Gyfraith.

Mae Llywodraeth Cymru wedi bod yn gefnogol iawn i’r fenter hon. Mae’r Comisiwn, wrth gwrs, yn cynnal trafodaethau rheolaidd gyda’r Cynulliad a Llywodraeth Cymru a’u swyddogion mewn perthynas ag argymhellion diwygio’r gyfraith – fel rydym yn ei wneud â’r Llywodraeth yn San Steffan. Fodd bynnag, rydym yn bendant o’r farn y byddai’r angen i gadw’r Comisiwn yn annibynnol oddi ar y Llywodraeth yn ei gwneud yn amhriodol i Lywodraeth Cymru gael ei chynrychioli ar y Pwyllgor. Mae’r Cwnsler Cyffredinol a chynghorwyr cyfreithiol Llywodraeth Cymru yn deall ac yn derbyn y safbwynt hwn.

Gorchwyl cyntaf y Pwyllgor oedd cynghori ar y dewis o brosiectau i’w cynnwys yn Neuddegfed Raglen Ddiwygio Cyfraith y Comisiwn sydd ar y ffordd. Ar hyn o bryd, rydym wrthi’n nodi’r prosiectau diwygio cyfraith a fydd yn ffurfio’r rhan fwyaf o waith y Comisiwn dros y tair neu bedair blynedd nesaf. Yn hyn o beth, rydym wedi cael cymorth amhrisiadwy gan y Pwyllgor Ymgynghorol sy’n gallu rhoi asesiad gwrthrychol o anghenion diwygio’r gyfraith yng Nghymru. Wrth nesu at flwyddyn ers creu’r Pwyllgor Ymgynghorol, rydym ni yn y Comisiwn yn ei ystyried yn llwyddiant mawr. Mae aelodau’r Pwyllgor wedi gallu darparu gwybodaeth werthfawr ar ddimensiwn Cymreig ein gwaith. Yn arwyddocaol, nid yw hyn wedi’i gyfyngu i bynciau datganoledig. Er enghraifft, gallodd un aelod o’r Pwyllgor, Angela Williams o Cyngor ar Bopeth Cymru lawer iawn o wybodaeth am y defnydd o filiau gwerthiant i gefnogi benthyciad llyfr lòg - y tu allan i amddiffyniad y Consumer Credit Act - a’r canlyniadau cymdeithasol difrifol a ddilynodd. O ganlyniad, rydym yn gobeithio cynnwys prosiect ar filiau gwerthiant yn ein rhaglen nesaf ar gyfer diwygio’r gyfraith. Bydd hwnnw, wrth gwrs, yn brosiect ar gyfer Cymru a Lloegr.

Yn y tymor hwy, gwelwn y Pwyllgor Ymgynghorol yn chwarae rhan bwysig mewn perthynas ag ymgynghori a sicrhau bod ystyriaeth briodol yn cael ei rhoi i’r dimensiwn Cymreig mewn prosiectau penodol ar gyfer diwygio’r gyfraith. Ein nod yw ei weld yn rhoi llais effeithiol i Gymru mewn perthynas â diwygio’r gyfraith. Mantais fawr y datblygiad yw ei fod wedi cael ei gyflawni heb fod angen addasu’r ddeddfwriaeth. Ar ben hynny, mae’n un a ddylai fod yn ddefnyddiol beth bynnag yw canlyniad y ddadl ar awdurdodaeth ar wahân yn y tymor hwy.

Adran 4

Rhan 4 - Prosiectau posibl ar gyfer diwygio’r gyfraith yng Nghymru

Un canlyniad uniongyrchol i gaffael pwerau deddfwriaethol uniongyrchol gan y Cynulliad o dan Ran 4 o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 yw bod Comisiwn y Gyfraith yn awr yn bwriadu ymgymryd â phrosiectau diwygio’r gyfraith a fydd yn berthnasol i Gymru’n unig. Ar hyn o bryd rydym wrthi’n trafod gyda Gweinidogion Cymru nifer o brosiectau posibl ar gyfer Cymru’n unig a awgrymwyd ganddynt. Yn ogystal, mae Pwyllgor Ymgynghorol Cymru wedi argymell prosiectau pellach ar gyfer Cymru’n unig.

Anghymwyso rhag bod yn aelod o’r Cynulliad Cenedlaethol

Byddwch yn cofio bod problemau wedi codi yn dilyn yr etholiad diwethaf pan etholwyd dau aelod er eu bod mewn swyddi a oedd yn eu hanghymhwyso. Awgrymwyd bod y digwyddiadau hyn yn codi cwestiynau ynglŷn â pha mor briodol yw’r system bresennol o anghymhwyso swyddi. Roedd y rhestr ar gyfer yr etholiad hwnnw yn hir ac yn gymhleth a nodwyd bod cyfran gymharol uchel o gyrff cyhoeddus yng Nghymru o gymharu â maint y boblogaeth. Yn unol â hynny, gallai etholiadau i’r Cynulliad arwain at broblemau mwy sylweddol nag etholiadau eraill. Gallai prosiect ystyried yr egwyddorion sylfaenol sy’n ymwneud ag anghymhwyso a’r broses a ddefnyddir i weithredu’r anghymhwysiad. Er enghraifft, gellid ystyried system lle byddai’r ymgeisydd yn dewis ar ôl cael ei ethol. Pe baem yn ymgymryd â’r prosiect hwn, byddai’n cyd-fynd yn dda â’r prosiect etholiadau rydym yn ei gynnal ar hyn o bryd ar y cyd gyda Chomisiwn y Gyfraith yr Alban a Chomisiwn y Gyfraith Gogledd Iwerddon.

Rheolaeth gynllunio a datblygu yng Nghymru

Eisoes, ceir gwahaniaethau sylweddol pwysig rhwng y gyfraith gynllunio sydd mewn grym yn Lloegr a’r un sydd ar waith yng Nghymru. Bydd y gwahaniaethau hynny’n cynyddu gyda phasio Bil Cynllunio (Cymru), sy’n debygol o gael ei gyflwyno i’r Cynulliad yn y dyfodol agos. Fodd bynnag, mae Gweinidogion Cymru wedi cynnig y mater fel prosiect ar y sail bod y system llunio cynlluniau a’r system ar gyfer rheoli datblygiadau wedi datblygu ochr yn ochr â’i gilydd yng Nghymru. Er mai “system wedi’i harwain gan y cynllun” yw hi mewn theori, mae Gweinidogion Cymru o’r farn nad oes digon o berthynas go iawn rhwng y cynllun a phenderfyniadau unigol ar gyfer rheoli datblygiadau. Yn fwy sylfaenol, lluniwyd y gyfraith gynllunio gyfredol yng Nghymru a Lloegr ar gyfer awdurdodaeth â phoblogaeth o 56 miliwn a 340 o awdurdodau cynllunio, gyda graddau o ddatblygiad i gyd-fynd â hynny. Efallai y byddai strwythurau cyfreithiol gwahanol yn briodol ar gyfer gwlad o 3 miliwn o bobl gyda 25 o awdurdodau cynllunio. Ar hyn o bryd rydym yn gwneud gwaith ymchwil pellach cyn penderfynu a ddylem ymgymryd â phrosiect o’r fath.

Cyfraith amgylcheddol yng Nghymru

Bydd llawer ohonoch yn gwybod bod Gweinidogion Cymru wedi sefydlu Cyfoeth Naturiol Cymru yn ddiweddar, un corff sydd wedi ysgwyddo swyddogaethau Asiantaeth yr Amgylchedd, Cyngor Cefn Gwlad Cymru a’r Comisiwn Coedwigaeth yng Nghymru. Gwêl Gweinidogion Cymru hyn fel cam cyntaf tuag at ddull mwy cydlynol o ddatblygu adnoddau naturiol yn gynaliadwy. Un argymhelliad pellach a wnaed i Gomisiwn y Gyfraith gan Weinidogion Cymru yw prosiect i ystyried diwygio swyddogaethau presennol Cyfoeth Naturiol Cymru ac integreiddio cyfraith amgylcheddol. Un her fawr yma fyddai gwneud hynny gan gynnal proses gywir o drosi deddfwriaeth yr UE sy’n llywodraethu llawer o ymwneud â’r amgylchedd. 

Ffurf a hygyrchedd cyfraith Cymru

Mae problemau gyda ffurf a hygyrchedd y gyfraith sy’n ymwneud â Chymru wedi bod yn amlwg ers peth amser ac maent yn dwysáu. Y rheswm am hyn yn rhannol yw’r ffordd dameidiog y cafodd pwerau eu datganoli i Gymru gan olygu ei bod yn gallu bod yn anodd iawn datgelu a deall y gyfraith mewn sawl maes. Mewn gwirionedd, mewn llawer o achosion bydd modd i Weinidogion Cymru arfer pŵer a roddir gan statud San Steffan i’r Ysgrifennydd Gwladol, ond gall datgelu’r ffaith alw am fedrusrwydd, dealltwriaeth, dyfalbarhad a phenderfyniad. Mae’r broblem yn arbennig o ddifrifol mewn perthynas â phwerau gweithredol ond nid yw’n gyfyngedig iddynt o bell ffordd. Mae yna nifer o achosion lle diwygiwyd deddfwriaeth San Steffan yn San Steffan ac yn y Cynulliad. O ganlyniad, mae gan statudau rai adrannau ac isadrannau sy’n ymwneud â Chymru a Lloegr, rhai sy’n ymwneud â Lloegr yn unig a rhai sy’n ymwneud â Chymru yn unig. Yn ei ail adroddiad, roedd gan Gomisiwn Silk hyn i’w ddweud ar y pwnc:

“Yn ôl nifer o gyflwyniadau a gyflwynwyd inni mae anawsterau’n codi weithiau wrth geisio sefydlu beth yw’r gyfraith sy’n berthnasol yng Nghymru. Mae Senedd y Deyrnas Unedig a’r Cynulliad Cenedlaethol wedi gwneud cyfreithiau i Gymru, ac mae cyfreithiau sydd wedi’u gwneud gan y naill wedi’u diwygio gan y llall, gydag offerynnau statudol weithiau’n diwygio deddfwriaeth sylfaenol gan gymhlethu’r darlun eto fyth. Mae’n bwysig bod cyfraith yn hygyrch i ymarferwyr ac i ddinasyddion. Rydym yn argymell y dylid ceisio mecanwaith i sicrhau bod y gyfraith ddiweddaraf sy’n berthnasol i Gymru yn cael ei chyhoeddi yn ddi-oed, ac y dylid ymgymryd â rhaglen i’w chydgrynhoi. Byddai gan Gomisiwn y Gyfraith ran amhrisiadwy yn y broses hon.”21

Mae Pwyllgor Ymgynghorol Cymru wedi argymell y dylai’r Comisiwn ymgymryd â phrosiect ymgynghorol ar hygyrchedd a ffurf cyfraith Cymru. Rwy’n cyfaddef ei fod yn un sy’n apelio fawr i mi gan fy mod yn credu y byddai nawr yn amser da i bwyso a mesur y materion hyn ynghylch hygyrchedd cyfraith Cymru, tra bod y sefyllfa’n dal i fod yn un y gellir ei gwella. Ar ben hynny, mae’r ffaith fod cyfraith fodern Cymru yn ei babandod yn creu llawer o gyfleoedd. Yn ei araith i gynhadledd Cymru’r Gyfraith yng Nghaerdydd fis Medi diwethaf, galwodd yr Arglwydd Brif Ustus am gyfraith wedi’i drafftio a’i threfnu’n well. Mewn perthynas â Chymru, roedd ganddo hyn i’w ddweud:

“Although this is primarily a matter for the legislature and the executive in Wales, it is essential that all of Legal Wales (judiciary, profession and academics) support and press for the attainment of these objectives.  In Wales, there is the huge advantage that Welsh legislation has but a short history.  There is no reason, therefore, why it cannot develop its own innovative style.  There is no doubt that the style of Westminster drafting can be improved.  Furthermore, Wales can begin its own sensible organisation of Welsh law into a Code with chapters into which new laws can be inserted and old laws amended, much along the lines of what is done in most states.  Westminster is burdened by history.  It is therefore a model that does not have to be followed.  Progress has been made with the help of Legal Wales, but very much more needs to be done.”22

Byddwn yn ychwanegu’n syml ein bod ni yng Nghomisiwn y Gyfraith yn gobeithio gallu cyfrannu at y dasg hon a manteisio ar y cyfleoedd.

Adran 5

Ran 5 - Comisiwn y Gyfraith i Gymru?

Felly, dyna ddiweddariad o ran ble rydym ni ar hyn o bryd. Hoffwn orffen drwy ofyn y cwestiwn y bydd llawer ohonoch yn ei ofyn i chi’ch hunain: A ddylai fod Comisiwn y Gyfraith ar wahân ar gyfer Cymru?

Mae’r dystiolaeth a gyflwynwyd gan Lywodraeth Cymru i Gomisiwn Silk yn mynd i’r afael â’r cwestiwn hwn yn uniongyrchol. Mae’n cyfeirio at gostau cychwyn a rhedeg a fyddai’n gysylltiedig â chorff ar wahân o’r fath ac yn cofnodi bod “Llywodraeth Cymru yn gweithio’n agos gyda’r Comisiwn y Gyfraith presennol sy’n gwasanaethu Cymru a Lloegr, ac mae’n parhau i elwa ar waith y Comisiwn hwnnw.” Mae’n datgan ei chasgliadau fel a ganlyn:

“O ystyried y costau sydd ynghlwm wrth sefydlu Comisiwn y Gyfraith ar wahân i Gymru, ond gan gofio cymhlethdod llyfr statud i Gymru sy’n seiliedig ar ddeddfwriaeth Seneddol cyn ac ar ôl datganoli, ynghyd â deddfwriaeth y Cynulliad, a’r manteision a all ddeillio yn sgil corff arbenigol fel y Comisiwn y Gyfraith yn ailystyried materion penodol, nid yw Llywodraeth Cymru yn ceisio creu Comisiwn y Gyfraith annibynnol i Gymru ar hyn o bryd…”23

Mae’n mynd ati wedyn i ddatgan ei farn y dylid diwygio Deddf 1965 mewn tair ffordd:

(1) caniatáu i Weinidogion Cymru gyfeirio prosiectau diwygio’r gyfraith i’r Comisiwn ar yr un sylfaen ag sydd ar gael i Weinidogion Llywodraeth y DU;
(2) darparu yr ymgynghorir yn statudol â Gweinidogion Cymru ynghylch rhaglenni’r Comisiwn i ddiwygio’r gyfraith;
(3) darparu ar gyfer cydsyniad Gweinidogion Cymru lle mae prosiectau neu raglenni yn ymwneud â’r gyfraith ar faterion sydd o fewn cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad neu eu cymhwysedd gweithredol eu hunain.

Bydd y cyntaf o’r diwygiadau hynny yn cael ei gyflawni gan y Wales Bill sydd gerbron y Senedd yn awr. Nid yw’r Bil yn gwneud darpariaeth ar gyfer ymgynghori statudol gyda Gweinidogion Cymru ynghylch rhaglenni diwygio’r gyfraith y Comisiwn, ond wrth gwrs, rydym yn gweithio’n agos iawn gyda Gweinidogion Cymru ac mae’n amhosibl meddwl na ddylem ymgynghori â hwy ynglŷn â’n hargymhellion ar gyfer prosiectau diwygio’r gyfraith sy’n ymwneud â Chymru. Unwaith eto, nid oes unrhyw ddarpariaeth sy’n galw am gydsyniad Gweinidogion Cymru i brosiectau o fewn y meysydd datganoledig, ond ni fyddai unrhyw bwynt i ni ymgymryd â phrosiect diwygio’r gyfraith heb fod unrhyw arwydd y byddai Gweinidogion Cymru yn gweithredu ar ein cynigion terfynol. Felly, byddwn yn awgrymu bod gennym beirianwaith ymarferol am y tro.

Sut y gellid aildrefnu peirianwaith diwygio’r gyfraith yn y dyfodol pe bai mwy o ymwahanu rhwng cyfraith Lloegr a chyfraith Cymru na’r hyn sy’n bodoli ar hyn o bryd, fel sy’n ymddangos yn debygol? Mae’r arfer mewn awdurdodaethau eraill yn dangos bod nifer o fodelau posibl ac rwyf am geisio disgrifio’r gwahanol fodelau hyn.

Mae’r rhan fwyaf o waith y Comisiwn mewn meysydd heb eu datganoli ac yn debygol o aros felly. O ran ein prosiectau ar gyfraith droseddol, y gyfraith gyffredin a chyfraith masnach, a chyfraith deuluol, eiddo ac ymddiriedolaethau, nid yw prif gorff y gyfraith wedi’i ddatganoli yn yr un o’r meysydd hyn. Nid yw hynny’n golygu na fydd safbwynt Cymreig go wahanol yn aml ar ddiwygio’r meysydd cyfraith hyn - mae’r prosiect ar gyfamodau cadwraeth a’r prosiect arfaethedig ar filiau gwerthiant yn enghreifftiau da o hynny - ond yn y bôn, yn y rhain nid yw’r meysydd cyfraith a gynhwyswyd wedi’u datganoli ac nid ydynt yn ymwahanu’n sylweddol. Fodd bynnag, nid yw hynny’n wir am waith y tîm cyfraith gyhoeddus yng Nghomisiwn y Gyfraith, ac mae’r rhan helaeth o’u gwaith wedi’i ddatganoli yn sylweddol. Dyma’r tîm a wnaeth y gwaith ar dai, gofal cymdeithasol i oedolion a bywyd gwyllt y cyfeiriais ato’n gynharach. Felly, gellid dweud yn gyffredinol iawn fod hyd at oddeutu chwarter ein gwaith mewn meysydd cyfraith sydd wedi’u datganoli, a thua thri chwarter mewn meysydd heb eu datganoli. Felly, pe bai Comisiwn y Gyfraith newydd i Gymru yn ysgwyddo holl gyfrifoldebau Comisiwn y Gyfraith ar hyn o bryd mewn perthynas â Chymru, byddai’n gwneud oddeutu chwarter ei waith mewn meysydd lle byddai Llywodraeth Cymru yn arwain polisi, ac oddeutu tri chwarter mewn meysydd lle byddai un o adrannau Whitehall yn arwain polisi. Os mai dyna’r man cychwyn, sut y gallai weithio yn ymarferol?

Mae’r rhain, wrth gwrs, yn faterion cyfarwydd i’n chwaer Gomisiynau sydd eisoes yn bodoli yn yr Alban a Gogledd Iwerddon. Mae’r ddau Gomisiwn yn cwmpasu cyfraith a gadwyd yn ôl (ac a eithriwyd yng Ngogledd Iwerddon) yn ogystal â chyfraith ddatganoledig. Ers datganoli, mae Comisiwn yr Alban wedi gorfod meddwl yn ofalus ynghylch faint o’i adnoddau y dylid eu neilltuo ar gyfer y gyfraith a gadwyd yn ôl a faint ar gyfer cyfraith ddatganoledig. Gallai fod tuedd naturiol mewn Llywodraeth sy’n talu am Gomisiwn i ffafrio prosiectau mewn meysydd y mae’n gyfrifol amdanynt. Fodd bynnag, dyletswydd y Comisiwn yw adolygu “holl gyfraith” yr Alban, ac felly mae’n rhaid sicrhau cydbwysedd.

Mae Comisiwn Gogledd Iwerddon yn iau, ac fe’i sefydlwyd ar ôl rhoi’r setliad datganoli presennol ar waith. Yma, unwaith eto, rwy’n credu y byddai’n deg dweud fod yna ffafriaeth gref ar ran Adran Gyfiawnder Belfast – y tâl-feistr – i weld y Comisiwn yn ymroi’n bennaf i’r gyfraith ddatganoledig.

Pe bai Comisiwn y Gyfraith ar gyfer Cymru yn yr un sefyllfa, mae’n debygol y byddai hwnnw hefyd yn tueddu i ganolbwyntio ar gyfraith ddatganoledig. Yn wir, pe bai Llywodraeth Cymru yn dâl-feistr i’r Comisiwn, byddwn yn disgwyl y byddai’r Comisiwn, yn briodol iawn, o dan bwysau i wneud hynny. Ar un lefel, gellid dweud nad oes dim byd o’i le ar hynny. Byddai llawer yn dadlau bod llawer o waith i’w wneud ar ein cyfraith ddatganoledig.

Ond beth am y broses o ddiwygio’r gyfraith yn y meysydd a gadwyd yn ôl o ran ei chymhwysiad yng Nghymru? Pe bai’r hyn a fyddai’n dod yn Gomisiwn y Gyfraith ar gyfer Lloegr yn argymell diwygio cyfraith yswiriant, neu hawddfreintiau, neu droseddau troseddol, sut y byddem yn ymdrin â hynny yng Nghymru? Er mai mater i San Steffan yw deddfu yn y meysydd hyn, ni fyddai’r Comisiwn yn Lloegr yn cwmpasu Cymru. Un ateb fyddai i gyfraith heb ei datganoli, i’r graddau y mae i’w chymhwyso yng Nghymru, barhau heb ei diwygio. Rwy’n meddwl bod angen datgan hynny er mwyn ei ddiystyru fel posibilrwydd. Fel arall, gallai San Steffan benderfynu sicrhau bod cyfraith Cymru yn unol â chyfraith Lloegr drwy ddyblygu argymhellion Comisiwn Lloegr ar gyfer Lloegr yng Nghymru, mewn un Ddeddf San Steffan i ymdrin â Chymru a Lloegr. Ond go brin y byddai’n foddhaol ychwanegu Cymru ar y diwedd fel ar ôl-ystyriaeth. Ni fyddai’r argymhellion ar gyfer diwygio’r gyfraith wedi’u datblygu gyda Chymru mewn golwg, ni fyddent wedi cynnwys ymgynghori â phartïon â diddordeb yng Nghymru, ac mae’n bur bosibl na fyddent yn gweddu i Gymru.

Prosiectau ar y cyd

Yr ateb safonol o waith Comisiynau’r Gyfraith presennol yn y Deyrnas Unedig fyddai ymgymryd â’r diwygiadau hyn fel prosiectau ar y cyd rhwng Comisiwn y Gyfraith Lloegr a Chomisiwn y Gyfraith Cymru. Mae hyn i’w weld yn gweithio’n eithaf da ar hyn o bryd ar gyfer prosiectau Prydeinig (a’r Deyrnas Unedig yn awr), felly efallai y gallai weithio yn yr un ffordd ar gyfer Cymru a Lloegr.

Ond gallai hyn hefyd fod yn anymarferol. Mae’r ddau Gomisiwn y Gyfraith arall yn disgwyl cynnal rhaglen ar gyfer cyfraith ddatganoledig yn bennaf. Yn yr Alban, ar hyn o bryd, ychydig dros 1/3 o waith diwygio’r gyfraith Comisiwn y Gyfraith yw prosiectau ar y cyd ar gyfraith heb ei datganoli. Yng Ngogledd Iwerddon, dim ond 20% o’r gwaith sy’n ymwneud â chyfraith heb ei datganoli. Ym mhob achos, mae’r mwyafrif helaeth o’u gwaith yn ymwneud â chyfraith ddatganoledig. Ond yn achos Cymru, gan ymestyn rhaniad y baich gwaith rhwng cyfraith ddatganoledig a chyfraith heb ei datganoli yn ein gwaith presennol, gellid disgwyl i 75% o waith Comisiwn y Gyfraith Cymru fod yn brosiectau ar y cyd ar gyfraith heb ei datganoli. Yn ymarferol, gallai fod perygl mai Comisiwn Cymru fyddai’r isbartner yn y prosiectau hyn ac na fyddai’n gwneud mwy na mynd drwy’r mosiwns, neu ddilyn wrth gwt diwygiadau yn Lloegr. Felly mae’n bosibl na fyddai dyblygu’r hyn a ddaeth yn batrwm safonol ar gyfer y Deyrnas Unedig, sef comisiwn y gyfraith cyffredinol ar gyfer pob awdurdodaeth, o reidrwydd yn gwbl briodol ar gyfer diwallu anghenion Cymru.

Model Awstralia

Ond nid dyna’r unig ffordd y gellid ei wneud. Opsiwn arall fyddai cael Comisiwn y Gyfraith Cymru a fyddai’n cyfyngu ei waith i faterion datganoledig, gan gadw Comisiwn Cymru a Lloegr i ymdrin â’r rhan o’r gyfraith sy’n berthnasol i Gymru nas datganolwyd. Dyma’r hyn yr oedd yr Athro John Williams o Brifysgol Aberystwyth yn ei awgrymu yn ei erthygl ar gyfraith newydd gofal cymdeithasol i oedolion yn y rhifyn arbennig o’r Statute Law Review ar gyfer Cymru yn 2012.24

Byddai’r model hwn yn debyg i’r hyn sy’n bodoli mewn rhai awdurdodaethau ffederal. Yn Awstralia, mae Comisiwn Diwygio Cyfraith y Gymanwlad yn ymdrin â chyfraith ffederal, ac mae pob un o gomisiynau diwygio’r gyfraith y Gwladwriaethau yn ymdrin â’u cyfraith wladwriaethol eu hunain. Roedd system debyg yn arfer bod ar waith yng Nghanada.

Ar adegau, gallai fod rhywfaint o anhawster i ganfod yn glir ble mae’r ffin rhwng Comisiwn y Gyfraith ar gyfer Cymru’n unig a Chomisiwn y Gyfraith ar gyfer Cymru a Lloegr. Ond nid yw hynny’n wrthwynebiad sylfaenol iawn. Gydag ewyllys da ar y ddwy ochr, a rhywfaint o hyblygrwydd wrth ddrafftio pwerau’r ddau Gomisiwn, dylai fod yn bosibl datrys unrhyw anawsterau o’r fath ar sail achosion unigol.

Testun mwy o bryder o bosibl fyddai effaith colli cyfrifoldeb dros gyfraith ddatganoledig yng Nghymru ar Gomisiwn Cymru a Lloegr. Hyd yn oed lle nad yw’r gyfraith wedi’i datganoli, yn aml ceir persbectif penodol Cymreig ar ddiwygio a fyddai’n ei gwneud yn bwysig ymgysylltu â llunwyr polisi a phartïon â diddordeb yng Nghymru. Pe na bai gennym ddealltwriaeth gadarn o gyfraith ddatganoledig, gallai fod perygl y byddai’r persbectif Cymreig mewn meysydd heb eu datganoli yn dechrau llithro oddi ar radar y Comisiwn. Rydym wedi ymdrechu’n galed dros y blynyddoedd diwethaf i fodloni anghenion diwygio’r gyfraith yng Nghymru. Byddai’n drueni mawr pe bai Comisiwn Cymru a Lloegr yn dioddef o agwedd Eingl-ganolog y mae wedi ymdrechu mor galed i’w osgoi hyd yma. Pe mabwysiedid model o’r fath, byddai’n rhaid i’r Comisiwn fod yn wyliadwrus er mwyn osgoi canlyniad o’r fath.

Serch hynny, mae’r model dwy haen ar gyfer diwygio’r gyfraith yn parhau i fod yn un hyfyw a diddorol. Byddai angen trefniadau manwl a chydweithredol rhwng y ddau Gomisiwn gyda chyfrifoldeb dros Gymru, ond yn ddiau, gellid cyflawni hynny.

Model pellach

Ffordd arall o gyflawni dulliau gwaith o’r fath fyddai peidio â rhannu Comisiwn y Gyfraith sy’n bodoli eisoes, ond ei ailgyfansoddi er mwyn sicrhau y gallai greu’r strwythurau angenrheidiol yn fewnol er mwyn diwygio cyfraith ddatganoledig a heb ei datganoli yng Nghymru fel ei gilydd. Pe bai’r model hwn yn cael ei fabwysiadu:

  • Byddai’n rhaid i ddeddfwriaeth bennu dyletswyddau clir mewn perthynas â Chymru a Lloegr fel ei gilydd.
  • Byddai angen newidiadau i gyfansoddiad y Comisiwn – gyda gofyniad o bosibl am  Gomisiynwyr Cymru, neu gellid rhoi’r pwyllgor ymgynghorol rydym wedi’i sefydlu ar sail statudol. Gallai pwyllgor o’r fath helpu i rwymo’r farnwriaeth yng Nghymru, y proffesiynau ac ysgolion y gyfraith yn rhan o’r strwythur newydd.
  • Gellid disgwyl datblygiad rhaglenni penodol ar gyfer diwygio cyfraith Cymru a Lloegr, ar y naill law, a chyfraith Cymru ar y llall.
Adran 6

Casgliad

Mae’r rhain i gyd yn opsiynau posibl ar gyfer y dyfodol ac rwy’n eu cyflwyno’n syml i chi eu hystyried. O ystyried safbwynt Llywodraeth Cymru yn ei thystiolaeth i Gomisiwn Silk, buaswn yn meddwl ei bod yn debygol fod unrhyw ddatblygiadau o’r fath gryn dipyn o ffordd i ffwrdd. Wrth i Gymru’r Gyfraith yn yr ystyr eang  barhau i ddatblygu, rydym ni yng Nghomisiwn y Gyfraith yn gobeithio bod yn rhan o’r drafodaeth ynglŷn â sut y dylid trefnu’r gwaith o ddiwygio’r gyfraith. Rwy’n ei gwneud yn glir mai mater i eraill, nid i ni yng Nghomisiwn y Gyfraith, yw penderfynu ar y ffordd ymlaen. Mae’n sicr y bydd gan lawer ohonoch chi sydd yma heno gyfraniad pwysig i’w wneud yn hyn o beth.

Yn y dyfodol agos, byddwn yn cyhoeddi ein Deuddegfed Raglen Diwygio’r Gyfraith ym mis Gorffennaf. Rwy’n gobeithio’n fawr y bydd, am y tro cyntaf, yn cynnwys prosiectau penodol Gymreig sy’n ymwneud â chyfraith ddatganoledig Cymru.

Wrth gwrs, bydd Comisiwn y Gyfraith Cymru a Lloegr yn parhau i ymdrechu’n galed i gyflawni ei ddyletswydd statudol i fod yn gorff diwygio’r gyfraith effeithiol ar gyfer Cymru o fewn y setliad cyfansoddiadol presennol. Yn benodol, mae diwygiadau i gyfraith gofal cymdeithasol i oedolion a rhentu cartrefi yn debygol o gael effaith sylweddol ar gymdeithas Cymru yn ei chyfanrwydd. Credwn fod y prosiectau hyn yn dangos bod yr arbenigedd a’r creadigrwydd gan Gomisiwn y Gyfraith i gyflwyno argymhellion ar gyfer diwygio’r gyfraith ar y raddfa hon er lles pobl Cymru. Ac wrth gwrs, y gallu hwnnw i wella ansawdd bywyd yw’r cyfiawnhad eithaf dros ddiwygio’r gyfraith a’r rheswm pam y mae’n wirioneddol bwysig.

 

1 Rwy’n hynod o ddiolchgar i Mr. Richard Percival o Gomisiwn y Gyfraith am ei gymorth yn paratoi’r ddarlith hon.

2 Adrannau 50-52, Justice (Northern Ireland) Act 2002 (c. 26).

3 Law Commissions Act, 1965, adran 3.

4 Yr Athro Thomas Glyn Watkin, The Legal History of Wales, (2il Arg.), 2012.

5 David Lloyd Jones, The Machinery of Justice in a Changing Wales, (2010) 16 Transactions of the Cymmrodorion 123. Yr hyn sydd gen i mewn golwg yma, er enghraifft, yw’r ffaith fod Is-adrannau Sifil a Throseddol y Llys Apêl ill dau yn eistedd yn rheolaidd ac yn aml yng Nghaerdydd (yr unig le y maent bellach yn eistedd y tu allan i Lundain), rôl benodol y Llys Gweinyddol yng Nghymru yn penderfynu ar achosion cyfraith gyhoeddus ledled Cymru, Pwyllgor Cymru o Gyngor y Barnwyr yn cynghori’r Arglwydd Brif Ustus ar faterion Cymreig, a statws yr iaith Gymraeg yn y llysoedd yng Nghymru.

6 Y Comisiwn ar Ddatganoli yng Nghymru, Ail Adroddiad, 3 Mawrth 2014, para.10.3.25.

7 Y Comisiwn ar Ddatganoli yng Nghymru, Ail Adroddiad, 3 Mawrth 2014, Pennod 10.

8 Adroddiad Comisiwn y Gyfraith Rhif 326: Adult Social Care, Mai 2011.

9 Adroddiad Comisiwn y Gyfraith Rhif 297: Renting Homes, Mai 2006.

10 Bydd gweithredu’r argymhellion yn galw am ddiddymu llawer o’r ddeddfwriaeth bresennol ar dai sy’n gymwys i Gymru a gosod fframwaith yn ei lle gyda’r bwriad iddi fod yn symlach, ac yn cynnwys dwy ffurf yn unig ar gontract meddiannaeth: contractau diogel wedi’u modelu ar denantiaeth ddiogel awdurdodau lleol a chontractau safonol wedi’u modelu ar y tenantiaethau byrddaliol sicr cyfredol. Bydd Llywodraeth Cymru yn darparu modelau o gontractau sy’n cydymffurfio â gofynion y ddeddfwriaeth newydd. Bydd hi’n bosibl trosglwyddo cytundebau tenantiaeth presennol yn un o’r contractau newydd hyn.

11 Law Commission Annual Report 2007-08 (Law Com 310), para. 3.44.

12 Government of Wales Act 2006, Atodlen 5, Mater 11.4, mewn perthynas â thai cymdeithasol.

13 Adroddiad Comisiwn y Gyfraith Rhif 337: Rhentu Cartrefi yng Nghymru, 9 Ebrill 2013.

14 Law Commissions Act 1965, adran 3(1)(a), (b), (c).

15 Adran 2, Law Commissions Act 1965, fel y’i diwygiwyd gan the Scotland Act 1998 (Addasiadau Canlyniadol) (Rhif 2) 1999 (OS 1999/1820).

16 Adran 51, Justice (Northern Ireland) Act 2002, fel y’i diwygiwyd gan Orchymyn Northern Ireland Act 1998 (Devolution of Policing and Justice Functions) 2010 (OS 2010/976).

17 Wales Bill, cymal 21(2).

18 Wales Bill, cymal 21 (4), yn mewnosod adran 3D yn Neddf Comisiynau’r Gyfraith 1965.

19 Bil Cymru, cymal 21 (4), yn mewnosod adran 3C yn Neddf Comisiynau’r Gyfraith 1965.

20 Seminar to discuss creation of Committee, Cambrian News, 1 Mawrth 2013.

21 Comisiwn ar Ddatganoli yng Nghymru, Ail Adroddiad, 3 Mawrth 2014, para. 10.3.45.

22 Yr Arglwydd Thomas o Gwmgiedd, Araith yng Nghynhadledd Cymru’r Gyfraith, 11 Hydref 2013.

23 Tystiolaeth a gyflwynwyd gan Lywodraeth Cymru i’r Comisiwn ar Ddatganoli yng Nghymru, 18 Chwefror 2013, para. 22.

24 Yr Athro John Williams, A New Law on Adult Social Care: A Challenge for Law Reform in Wales, (2012) 33 Statute Law Review 304.

 

Nid oes unrhyw erthyglau am y pwnc hwn